城镇化：既要避免城镇“空心化”，又要防止产业“孤岛化”

新型城镇化的一个重要方针，就是要实现城镇化与产业化“双轮驱动”，实现“产城互动”。所谓“产城互动”，就是城镇发展要有产业作支撑，防止“空心化”；产业发展要以城市为依托，防止“孤岛化”。

在城镇化的研究和实践过程中，体现城镇发展要有产业作支撑，防止“空心化”的问题被关注的较多，而产业发展要以城市为依托，防止“孤岛化”的问题则少被关注。

近年来城镇化进程中，有的地方热衷于城镇的土地扩张，借城镇化大量圈地，铺摊子，“摊大饼”，城镇规模越来越大，但城镇质量提高不快；有的地方把城镇化当作造城运动，有城无业，有城无人，过度城镇化，新城变空城；有的地方以地生财消灭村庄，大规模搞“乡改街”、“村改居”，农民“被上楼”、被城镇化；有的地方“化地不化人” ，重物轻人，有城无市，有镇无品，缺乏必要的文化支撑和民生保障；有的地方的城镇建设“重面子轻里子”、“重地上轻地下”、“重硬件轻软件”，功能不齐备、设施不配套；有的城市盲目扩大规模，造成交通拥堵、公共资源短缺、环境污染、就业困难等问题，低水平重复建设，与城镇化现代化的目标和本质要求大相径庭。

实践证明，城镇化的推进，必须与工业化进程相协调，与经济社会发展水平相适应，与资源环境承载能力相匹配，与进城农民市民化进程相结合。城镇化与工业化要同步推进，实现产城融合，依靠产业的发展支持城镇的建设，同时城镇的基础设施配套反过来促进产业结构的升级。在实际工作中，要优化城乡建设的空间布局，结合产业园区发展和农村城镇化改造，有序实施新城新市镇和集中居住区建设，增强城镇吸纳人口的能力，增强为产业发展提供支撑能力和配套服务的能力，避免产业“孤岛化”。一句话，新型城镇化要实现产城互动，必须提高城镇的支撑能力。

提高城镇的支撑能力，就要充分发挥规划的引领作用。加强总体谋划和规划统筹，要用全域规划协调国土空间开发，用城乡统筹规划融合城乡发展，用产城一体规划落实“两化”互动要求，强化全域规划理念。用全程规划强化规划实施，建立起从城市到乡村，从总规到详规，覆盖全域、衔接紧密的科学规划体系。加强各种规划的统筹，推进城乡总体规划与产业发展、土地利用、交通发展、公共服务、生态建设、文化保护等多规衔接。要科学确定城镇发展战略和总体布局，形成以城市群为主体形态，大中小城市和小城镇协调发展的区域城镇体系。要严肃规划权威，改变项目指挥规划、长官意志决定规划的状况，防止反复折腾和随意变更。

提高城镇的支撑能力，就要完善城镇体系。探索网络化、多中心、多功能的城镇发展模式，形成“大中城市—新城新市镇—新型农村社区”三级城镇体系。发挥大中城市的辐射力和带动力，按照绿色、低碳、环保要求，全面提升产业业态和城市功能，将大中城市建设成为绿色发展、创新发展、和谐发展的典范。发挥新城新市镇在统筹城乡中的重要节点作用，坚持宜工则工、宜农则农、宜游则游、宜商则商，规划和建设一批产业集聚、产城融合的新城和特色鲜明、韵味各异的现代农业小镇、工业小镇、旅游小镇、集贸小镇、生态小镇，有序推进城镇空间拓展，弥补现有城区功能缺陷，把新城新市镇建设成为现代产业发展示范区。分类推进新型农村社区建设，把新型农村社区建设与推动农村土地流转、农业适度规模经营结合起来，推动农业生产经营规模化、农村土地利用集约化、基层管理社区化、社会保障城乡一体化，促进新型农村社区居民就业结构非农化和就地就近城镇化。

提高城镇的支撑能力，就要搞好城镇布局。实现产城互动要求城镇体系与区域经济发展定位相一致，与区域人口城镇化进程相适应，与生产力布局相匹配，使城镇体系的主体骨架与区域主要产业的空间分布基本一致。以沈阳经济区为例，沈阳经济区规划了“一核五带”的空间布局体系，以沈阳为核心，加快建设沈营、沈四、沈抚、沈本、沈阜发展轴沿线城镇，促进经济区一体化发展。那么经济区的城镇布局，就要依托沈阳核心城市，以鞍山、抚顺、本溪、辽阳、铁岭、营口、阜新为支撑，加速推进城镇化，建设大沈阳都市区和沈阳—铁岭、沈阳—抚顺、沈阳—本溪、沈阳—辽阳—鞍山—营口、沈阳—阜新五条城镇发展带，形成合理的城镇空间发展格局。重点规划建设县城和42个新城新市镇，整合发展空间，拓展城市功能，完善城镇形态，搞好功能定位。

提高城镇的支撑能力，就要做好产业园区的工作。在规划建设城镇体系时，一定做好区域功能分区规划，哪里建工业区，哪里建商贸区，哪里建文教区，哪里建居住区，都要进行科学谋划，精心部署，统筹安排，根据产业和城镇发展的实际，科学地选择空间组合方式，使各个区域相互支撑、配合。要把产业园区作为城镇的功能区，作为“两化”互动、产城融合的重要结合点，根据产业园区建设需要布局城镇新区，通过城镇新区建设服务产业园区发展。产业园区必须与母城、与周边地区发生人员、物质、信息等交流，因此，基础设施就成为园区与外界交流的载体。建设规模较大的产业园区，要同步规划建设生活配套和公共服务设施，把园区建设成为“两化”互动发展示范区，避免发生“空城”、“卧城”的现象。

提高城镇的支撑能力，就要完善城镇的基础设施服务配套功能。城镇的基础设施有硬件基础设施和公共服务平台两大部分。硬件基础设施既包括一般的硬件基础设施，如所谓的“九通一平”，即通供水、排水、电网、公路、铁路、通讯、供热、供气和雨污管网，还要建立固废处理场和消防站，同时也包括与产业相关的硬件基础设施。公共服务平台主要包括科技服务、金融服务和教育服务等。城镇的基础设施水平越高，与外界的交流能力越强，就能更好地与外界产生联动效应，从而推动自身发展。所以要注重承接产业园区发展和人口集聚衍生的生产生活服务消费需求，以主城区和新城核心区为重点，引导商贸服务、房地产开发、金融保险、餐饮娱乐等城市产业向城镇集聚，丰富城市业态；引导创意研发、服务外包等生产性服务业向城镇集中，拉动产业转型升级，形成产城融合互补的经济体系。高标准完善文化教育、医疗卫生、城市管理等公共和公用服务配套设施，提升城镇对人口集聚的承载力和对产业发展的配套服务能力。

提高城镇的支撑能力，就要改善城镇的生态环境。创新资源节约和环境保护的体制机制，加快形成符合新型城镇化要求的生产方式和消费模式，增强区域可持续发展能力，提高区域综合承载力。建立生态补偿机制，重点推进水源涵养林建设和矿山生态恢复，支持重点生态工程以及重点流域工程建设，增加均衡性转移支付力度。建立淘汰产业退出机制，强制高耗能、高排放的企业逐步退出，实施新增低消耗、低污染的先进产能与淘汰落后产能“等量置换”或“减量置换”。打造生态工业示范园区，培育一批绿色经济发展试点示范企业，限制引进和逐步淘汰“三高一低”企业，推进清洁生产和环境质量体系认证。完善节能减排、节水减排监督管理机制，探索建立环境资源有偿使用的市场调节机制。加快新建工业园区和农村地区垃圾、污水集中处理设施建设。开展“绿化家园”行动，积极发展绿色建筑，建设生态宜居新城区，形成生态人居体系。

提高城镇的支撑能力，就要创新公共服务和社会保障机制，全面推进人的城镇化。一是建立促进居民就业保障机制。建立居民就业技能培训机制，支持对农村居民特别是被征地农民开展有针对性的普惠制就业培训，支持农民按需自主创业。二是建立城乡均等的社会保障机制。探索新型农村养老保险、被征地农民养老保险和城镇居民社会养老保险制度整合衔接，实行城乡养老保险自主选择、分档缴费，逐步实现城乡居民养老保险保障标准统一、待遇统一、管理服务统一。扩大社会保险覆盖范围，探索城乡社会保险有序衔接的办法和途径，完善社会养老、医疗、失业、工伤和生育等保险制度。三是建立城乡基本公共服务均衡发展机制。着力推进以改善民生为重点的社会领域改革，建立促进城乡基本公共服务均等化的长效机制。围绕新城新市镇和新型农村社区建设，科学调整文化教育、医疗卫生设施布局，实现公共教育设施与新城新市镇同步推进。四是促进城乡社会治理能力现代化。深化社会体制改革，实行城乡一体的城市建设管理体制，推进城市管理重心下移，推进城管进社区，形成社区管理服务的体制机制。