深化改革要着眼于制度创新

——写在沈阳经济区综合配套改革总体方案获得正式批复之际（五）

通过对全国各个综合配套改革试验区的研究，我们发现各个试验区在发展中面临一些共性的障碍。如体制障碍，由于受到部门分割、城乡分割和区域分割的限制，对综合配套改革的实践会有一些体制上的制约；功能障碍，各试验区在服务功能的形成、政策功能的协调、制度功能和区域整合功能的形成方面还比较差；政策障碍，各个试验区的先行先试比较宽泛，在具体实践过程中还需要突破一定的政策障碍；思路障碍，即各地在综合配套改革阶段需要摆脱过去发展思路的束缚。

对于沈阳经济区来说，我们所面临的障碍，既有加速工业化、推进新型城市化的问题，也有破除行政管理体制和构建区内协调发展机制的问题。沈阳经济区进入计划经济最早、推出最晚、执行最为彻底，是世界上计划经济遗产、“苏联模式”遗产最为丰富的地区。所以，与浦东新区、滨海新区突出改革的综合配套性和深圳特区完善改革的工作机制不同，沈阳经济区的综合配套改革很大程度上，还处在消除基本制度障碍的基础性改革阶段。

综合配套改革要义在改革，是国家深化改革的重大战略举措，改革层次深入，改革强度加深。与以前改革根本不同的是，综合配套改革试点不给优惠政策，但国家一些重要改革试点项目可优先在试行。改革任务已经不是一般意义上的经济体制改革，而是更深层次的经济和社会全面变革，改革目标不仅要注重单项推进，更要处理好关联领域改革的配套性和协调性。不能把上升国家战略当作是向国家要政策、要项目、要投资的机遇，也不能把上升国家战略当作是招商引资的金字招牌，要实打实地沉下心来，设计流程，把握要点，控制节奏，有效改革。

完成综合配套改革试验的目标，要体现制度创新，着眼于顶层设计。任何改革的目标都在于制度变迁，其实质是一个社会以新的更富有效率的制度来取代旧的缺乏效率的制度安排，包括产权制度、政治制度、金融制度、人事制度等。综合配套改革，关键在理顺体制机制，难点是调整利益格局，根本上还要靠改革创新。制度变革就是要根据沈阳经济区发展自身的内生动力提出制度上的创造，建立以内生性制度为保障的本地化发展新模式，加快重点领域和关键环节改革，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系。要针对老工业基地振兴发展中的深层次矛盾和问题，先行先试、率先突破、创新体制机制，建设区域创新体系，形成较为完善的配套改革政策体系。切实放宽市场准入，积极鼓励创业创新，支持和引导民间投资，调动和发挥各方面积极性，增强内生动力，更好的推动一体化、同城化建设老工业基地体制机制创新先导区。

完成综合配套改革试验的目标，要深化企业改革，在造就市场微观主体上下功夫。市场经济的发展，要充分发挥市场主体积极性、主动性、创造性，要有发育的制度环境。实践证明，那些经济发展快、效益好、活力旺的地区，都是市场经济微观基础好的地区。沈阳经济区改革和发展要有所突破，必须从再造微观基础入手，深化国有企业改革，使民营经济成为市场经济微观基础的主体。在老工业基地的调整与改造中，政府的理性规制不同于以往各种成熟经济与成型做法的引进与推介，主要体现为减少经济活动中的交易费用与不确定性，更多地体现为指导，而不是强制。通过发展混合所有制市场主体可以培育内在经济增长机制，培育市场的力量，培育制度创新的土壤。国有经济布局的调整，就是要让国有资本从一般性竞争领域退出，让民间资本大量涌入；就是要改革投资体制，实现投资体制多元化，同时按照“非禁即入”原则，让民间资本进入基础设施领域；就是要改革政府体制，转变政府职能，改变政府机构设置单纯为国有企业服务的局面。

完成综合配套改革试验的目标，要把握当前改革的特点，在改革的配套性上下功夫。与以往改革相比，目前的改革是“综合配套改革”。改革具有系统性，从单项改革到配套改革，即改革已经进入了指向核心领域和深层次问题；改革具有全面性，即改革将涉及经济社会生活的方方面面，包括经济体制、行政体制、社会体制、文化体制、科技体制等。所以，综合配套改革不但要指向经济领域长期未解决的关键问题, 而且要更多关注制约经济、社会管理体制改革突破的非经济因素；改革具有深层次性，从初期那种主要针对生产关系的改革，或者说是以经济基础为主要内容的改革，逐步过渡到以上层建筑为主要内容的改革，改革已经由体制外的变革过渡到体制内的深层次变革；改革具有制度创新性，即由依赖国家的优惠政策，转而依靠自身内在的体制机制创新，具有“内源式”、“自费性”的特点。要深化科技体制改革，提高自主创新能力，推动经济增长方式从要素驱动型向创新驱动型转变，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。要统筹城乡，建立以工促农、以城带乡的长效机制和城乡一体化发展的财政、投资体制，实现工业向园区集中，土地经济区一体化、同城化进程，实现产业结构、产业布局、资源配置的优化。