沈阳经济区新城新市镇建设的主要任务

把握沈阳经济区获批国家新型工业化综合配套改革试验区的历史机遇，承担起国家赋予沈阳经济区先行先试改革与创新的历史责任，在新城和新市镇建设中，要用新思路、新理念、新方式，从体制、机制、方式上创出一条新路子，为东北和全国调整城乡结构，推进城镇化提供借鉴。具体说，就是要把握“五个原则”，实施“六大任务。

一、新城新市镇建设的主要原则

推进新城、新市镇建设，要把握“五个原则”，即注重规划引领、注重产业支撑、注重投融资体制改革、注重亮点打造、注重个性特色。

1、注重规划引领

规划是建设的龙头，是新城、新市镇建设的基本依据。规划得好不好，直接关系到新城、新市镇建设总体功能能否有效发挥，关系着经济、社会、人口、资源、环境能否协调发展。围绕新城、新市镇建设目标，要始终坚持以规划为先导，实施规划引领，围绕规划抓城建，抓好城建促发展。必须用长远眼光、用现代化建设的要求，对待新城、新市镇规划，认真处理好局部与整体、近期与长远、需要与可能、经济建设与社会发展、城镇建设与环境保护、现代化建设与保护历史遗产等一系列关系，促进新城、新市镇建设健康发展。当前，新城、新市镇建设工作千头万绪，但首要任务就是在总体规划的指导下，编好详细性功能规划，统筹规划每个园区、每个社区、每个点的空间布局，统筹协调每一项工作、每一时段的重点，确保新城、新市镇建设有条不紊地推进。由权威单位编制全发展概念规划、总体规划、控制性详规、中心区城市设计方案，按照工业区、城区、商贸区、新镇区的功能定位，拉开新城、新市镇骨架，扩大城区面积。

2、注重产业支撑

在新城、新市镇建设过程，要把产业发展作为着力点，将发展新市镇建设同“三集中”、农村产业结构调整、农业产业化、工业园区建设和发展服务业结合起来，积极培育主导产业和支柱产业。通过优化经济结构，发挥地方优势，选准产业方向，做强一批特色产业，加快引导分散布局的企业向工业园区集中，从根本上增强新城、新市镇的吸引力和辐射力。

3、注重投融资体制改革

以综合配套改革试验为契机，突出体制机制创新，以城乡融合管理体制、教育管理体制、就业管理体制、户籍管理体制、居民合作医疗保险制度、卫生管理体制等为切入点，大力推进改革创新，逐步破除二元分割体制的坚冰，使城乡一体化取得突破性进展，从而推动新城、新市镇建设向更高层次推进。

4、注重亮点打造

高起点规划，高标准建设，建成了一批亮点工程，完成了社区卫生服务中心、中小学扩建等一批社会事业工程，开发了一批特色住宅小区，建设良好的人居环境，吸引了周边区域人口。同时加快道路建设，形成路网新体系，为城区发展提供支撑。

5、注重个性特色

特色是新城、新市镇的优势与生命，是新城、新市镇的品质和魅力所在，是可持续发展的基础。没有特色的城镇就没有个性，缺乏生命力、凝聚力和吸引力。坚持以保护为主，依靠独有的自然禀赋、人文历史，不断提升文化内涵，展现地域特色。要在对新城、新市镇准确定位、定性的基础上，明确其特色内涵，结合本地的实际情况去创造适合本地需要的、有地域文化特征的（如传统的、乡土的、民族的、大众的)建筑形式和风格，继承传统建筑的优秀思想和手法，采用现代材料与工艺，发展和创新出能够体现地方特色和时代精神的建筑，延续各地的传统建筑风格，从一条街、一片生活区、一个街区去探讨建筑形式的美观，做到风格统一和色彩协调。

二、新城新市镇建设的主要任务

实现新城、新市镇建设的目标，要实施“六大任务”，即在优化发展空间、加快人口聚集、壮大产业基础、完善城市功能、加强生态建设、着力改善民生等方面加快步伐。

1、优化发展空间

空间是新城、新市镇建设的载体。按照转变经济发展方式的要求，高标准、高水平完善全域总体规划和控详规划，促进新城空间布局优化，完善区域功能特色，提高区域竞争力和影响力，努力形成优势互补、各具特色的空间布局。

优化国土开发，形成新城、新市镇的空间优势。做优发展空间就是要实现新城、新市镇内部和谐及与外部的共生，实现新城、新市镇内部各个要素系统在不同地域空间上的整体优化，全力打造经济发展的支点。优化空间布局，明确合理的功能分区，密切区域合作，强化城市间功能分工，打造整体协调、生态友好的可持续发展空间结构，使地域分工的调整、优化与人口集聚及有序流动、自然生态系统与土地承载力有一个合理的空间配比和有机协调机制。一是促进新城、新市镇内部的空间结构优化，实现中心城区与各经济功能区及县域城镇的空间融合，推进新的经济功能区发展。二是促进城际连接带的融合与联动，注重新城、新市镇间整体协调发展，强调协调分工，资源的优化配置、功能的合理分配。三是促进与新城、新市镇的整合与协作，跳出行政区域的框子，超越在市域范围，打破“就城市论城市”的局限，从“都市圈”、“城市带”以至更大的区域范畴整合自身的发展空间，加强与新城、新市镇外部城市的协作。

优化产业布局，形成新城、新市镇的产业优势。科学确定工业发展空间、农业空间、生态空间、交通运输空间、城市以及相关服务业空间等适当比例关系和地域组合模式。以发展先进装备制造业为重点，优化工业结构，全力推进重大工业项目建设。做强装备制造产业集群，增强其核心竞争力，实施“产业链整合”战略，拉长生产链、做大价值链、共享知识链，使装备制造业突破市域、区域乃至进入全球范围。以优先发展现代服务业为重点，优化服务业结构，大力发展现代服务业、生产性服务业和公共服务业，加快重点商贸街区改造建设。以大力发展高新技术产业为重点，优化科技创新结构。以农村工业化为重点，优化县域经济结构。以提高引资、用资水平为重点，优化开放型经济结构。

四要优化社会建设，营造新城、新市镇的和谐氛围；五要优化规划定位，创新新城、新市镇的运行机制。

2、加快人口聚集

新城、新市镇建设初期人气不足，人口聚集能力较弱。必须深入研究新城、新市镇人口聚集的机制，制定相应的政策措施，增强城市的人口聚集能力，避免出现“有城无人”、“城大人稀”的萧条现象。

一是通过不同方式，吸纳各类人口集聚。加大招商引资力度，大力引进国际500强企业、知名总部、研发中心、销售总部、大型市场等，通过引进重大项目、加快产业发展，以产业集聚带动人口集聚；鼓励领办创办企业，大学生毕业创业，增加创业就业人口；发展基础教育、职业教育、民办教育，扩大办学规模，鼓励各类资本办学、办医，通过教育、卫生、文化等基础设施建设拉动人口集聚；放宽户籍政策，鼓励到新区购房，以优惠的配套政策吸引人口集聚。扩大公共财政的覆盖面，推进农民市民化进程。

二是大力发展创业园区和产业发展小区。不论是新城、新市镇建设都要积极发展具有特色的创业园区和产业发展小区，完善配套功能，充分发挥园区的规模聚集辐射作用，吸引和扶持农民进城兴办二、三产业，使进入新城、新市镇的农民有业可就，有稳定的生活来源。动员和引导农村各种成份的经济组织和乡镇企业向园区集中，鼓励农民就近在新市镇安家落户。同时，要合力打造有利于外来人口常住创业的平台，吸引外来人员入住。尤其要注重大中城市的新增劳动力到新城、新市镇就业，使他们成为新城、新市镇人口聚集的重要来源。

三是推进覆盖全区域的公共服务。建立健全沈阳经济区内的社会服务体系，使区域内的住房、劳动就业、教育、医疗和社会保险制度完善配套，形成全方位、多层次、均等化的公共服务体系，切实解决目前进城农民与市民在一起生活，但医疗、就业、低保、社保不能享受同等待遇问题。如市民治病住院报销的比例是75%，可以用医疗卡购买的各类药品2000多种，农民相对应的报销比例是45%，药品种类也只有500多种，而且报销的上限也相差较大。应制定城乡医疗保险、养老保险和最低生活保障一体的政策，使进城农民切实与市民享受同等待遇[1]。

四是深入探索城市化管理体制的改革创新。采取有效措施推动工业向园区集中，农民向城镇和新城社区集中，土地适度向规模经营集中，积极推进乡镇街道、村屯变社区，农民变市民、农村变城镇。积极推进农村产权制度改革、新型基层治理机制建设、村级公共服务与社会管理改革等。通过重点工程将拆迁征地的农户向新村和新社区集聚，出台政策鼓励散居户向新村集聚，在全区域内率先取消非农户口限制，把转移农村富余劳动力列入经济社会发展计划，凡在城市新区、新市镇所在地有稳定收入、固定住所的，均鼓励在当地落户，并纳入城镇社区管理。

3、壮大产业基础

产业是新城、新市镇建设的基础，新城、新市镇发展的稳固根基和强劲动力。

做强工业。坚持走新型工业化道路，积极推进信息化与工业化深度融合。根据科技进步新趋势，加快提高企业专业化分工协作水平，重点发展关联度较高的产业，着力提高能源装备制造产业档次和规模，着力构筑战略性新兴产业，培育一批拥有国际品牌和核心竞争力的大中型企业。

做大服务业。把推动服务业大发展作为新城、新市镇功能优化升级的战略重点，营造有利于服务业发展的政策和体制环境。着力发展现代服务业，突出发展生态休闲旅游、金融、新业态商贸等产业及总部经济，培育一批规模化、品牌化、网络化经营服务企业。

做精战略性新兴产业。抓住当前国家鼓励发展新兴产业的有利时机，大力发展先进装备制造、新能源、新材料、新医药、电子信息、节能环保、海洋、生物育种和高技术服务业等新兴产业。依托国家科研机构、大专院校和科技发达地区，建立科研院企、区企以及地区合作机制，积极发展新材料、节能环保、机电液一体化高端装备制造等新兴产业，形成一批具有自主知识产权的关键技术和名牌产品。

4、完善城市功能

目前，经济区新城、新市镇的基础设施建设普遍滞后，已成为制约新城、新市镇的一个“瓶颈”。基础服务设施建设要先行，增强新城凝聚力。应将新城、新市镇的基础设施建设规划予以通盘考虑，并加快实施。优化基础设施，构建新城、新市镇的支撑体系，才能完善城市功能。

加快建设现代化交通设施，打造东北交通中心和物流中心，构筑出海出边出省的高等级公路网、大能力铁路网和大密度航空网，形成高效便捷安全畅通的现代综合交通网络。

在城市功能分区的基础上，建设和完善城市道路、通信、供电、供水、供热、供气、污水和生活垃圾无害化处理等基础设施。特别是提高供水、排水保障能力，建设和完善地区供水系统。区域排水体制为分流制，雨水排入各现状水体，对污水进行集中处理，提高水体综合利用率。提高供气、供热保障能力。

配置优质学校，增强新城人口迁入向心力。建设新城优质学校，可通过将沈阳和经济区各市优质名校建立分校方式解决。

5、改善生态环境

注重区域内环境建设。以建设生态型新城、新市镇为目标，同步进行相应的配套设施建设项目，重点加强水、大气、土壤等污染防治，建立较为完善的新市镇生活垃圾收集、运输、处理体系，优化新城、新市镇的生态环境。积极发展循环经济，节约能源，对自然资源实行节约利用、集约利用，努力把新城、新市镇建设成为经济发达、生态良好、文明和谐、人民富裕、区域辐射带动能力较强的示范区[2]。以打造功能齐全、环境优美、人与自然和谐相融的生态城区为目标，促进人口、资源、环境、经济、社会协调发展，构建产业、城市和生态环境和谐发展区，建设自然资源和环境保护、生态产业、生态人居等。

注重自然资源保护。在水资源保护上，以山水景观为重点规划生态景观带，加强周围生态景观的维护和水体水质的保护，实行工程护岸和生态护岸相结合，完善加固河堤，确保防洪安全。注重新城、新市镇的生态水系建设，精心组织实施新城、新市镇规划区域内的景观水系建设。重视新城、新市镇绿化工程建设，高标准实施路网生态景观化工程，大力推进山体、公共绿地、企业、单位绿化，打造绿脉纵横的城镇生态环境。在土地资源保护上，科学合理使用土地，采取内涵改造挖潜与外延扩展相结合的发展方式，坚持开源与节流并举，提高土地利用率。加强土地资源调查、评价和监测，强化土地整理，促进土地供应从增量为主向存量为主转变、土地利用从粗放向集约转变。

注重环境污染防治。加强空气污染防治，调整产业布局和能源结构，合理布局热源厂，加强有毒有害工业气体禁排工作，控制工业污染；采用清洁能源采暖，降低二氧化硫、二氧化碳排放量；推进综合整治工程，控制扬尘污染。加大企业技术改造力度，将区域化学需氧量、二氧化硫和烟粉尘排放量分别控制在最低限度。加强水污染防治，加大水环境综合整治，新建污水处理厂，对工业园区污水进行集中处理，确保周边环境不受污染；完善污排泵站和管网设施，所排污水通过污水处理厂集中处理。加强噪声污染防治，交通道路、居住、商贸、教育等区域要控制车辆鸣笛；鼓励企业通过各种手段降低噪声；治理建筑施工噪声。加强固体废弃物和生活垃圾污染防治，发展循环经济，实施工业企业清洁生产，生活垃圾分类处理，固体废弃物集中安全处置率达到90%以上。

注重生态产业体系建设。加快传统农业向生态农业的转型，在城市化转型期内大力发展有机农业、生物农业、立体农业，实现农业现代化、产业化，与高新技术产业、旅游休闲业融合发展。加快传统工业向生态工业的转型，实现工业集约化，实行清洁生产和环境质量体系认证。开发、引进和推广各类新技术、新工艺、新产品。全面推行污染物总量控制和排污许可证制度。加快传统服务业向生态服务业转型，以生态和文化为核心内涵，不断提高现代服务业产业素质。

注重生态人居体系建设。建设生态宜居新城。以基础和公用设施建设为突破口，实行全面绿化，提高公共绿地人均占有率，形成复合生态绿地系统。打造生态“精品绿地”，维护和培植城市生态绿楔。规划建设休闲娱乐公园、文化广场、邻里公园、绿地公园等“精品绿地”，为市民提供良好的休闲环境。高标准建设道路绿地。新城内主要道路两侧要规划绿化带，将生态资源引入全城，构成新城的绿脉，提高绿地覆盖率。发展绿色建筑，在建筑规划、设计、建造和使用过程中，应用环保建材和生态技术，为人们提供健康、适用和高效的空间。构建绿色市政体系，关注雨洪利用，污水、中水等废水的再生利用，促进资源的循环再生和利用。建设生态社区，实施“生态住宅、垃圾分类、污水处理、小区绿化、节水节电”五个硬件建设工程，打造精品小区，建设高档的森林水景生态、具有田园风格特色的生态住宅。

6、着力改善民生

以民生为重点，全力推进社会建设，立足高起点、高档次、高标准，优化资源配置，加大公共财政投入力度，抓紧规划建设和完善一批与新城发展要求相匹配的社会事业项目，不断满足人民新期待，促进社会公平正义与和谐稳定，使发展的成果惠及广大人民群众。

以利于城市协调发展，方便居民生活为基本出发点，建立新城科学合理的功能分区——党政机关中心服务区、居民区、商贸区、景观区（带）、产业集聚区、科教服务区等。加快人口集聚、完善就业服务体系、全力改善居民居住环境、完善社会保障和社会救助体系、优先发展教育事业、突出发展科技事业、提高公共安全保障能力等。

妥善安排农民变市民生活和就业。新城、新市镇能否均衡发展，关键在于能否提供各行业就业机会、不同水平的消费场所，满足不同阶层人士需要，吸引不同类别的行业和不同阶层的人群到新城、新市镇落户，避免新城、新市镇成为某一社会阶层的单一性社会。必须大力发展二、三产业及多种所有制经济，提供更多的就业岗位，同时加强劳动力培训，建立城乡一体的劳动力市场。沈阳经济区建设37个新城和新市镇，将有百万计农民变市民，随之面临诸多社会问题，特别是农民变市民后生活费用大幅度增加——电费、供热费、水费、社区物业费以及日常生活必须购买的粮菜费用等。必须确保农民身份改变后生活水平不降低并有一定程度提高，让新市民放心、安心、欢心，要以解决就业和社保、医保为基础建立统筹解决方案。

抓好公民道德建设，建设社会文明新城。从新城和新市镇建设起步开始，从管委会做起，待人做事处处讲文明、讲礼貌、讲礼仪、讲团结、讲助人为乐、讲诚信，并逐步形成社会氛围、社会主流风尚。进一步加强社会公德、职业道德和家庭美德建设，大力倡导爱国守法、明礼诚信、团结友爱、勤俭自强、敬业奉献的基本道德规范，努力在全社会形成团结互助、平等友爱、共同前进的社会氛围和人际关系。不断丰富“文明出行”、“文明祭祀”、“关注细节”等活动载体，引导广大市民自觉养成文明习惯。

                                       （写于2011年1月）