新城新市镇建设是沈阳经济区城市化、一体化的有益实践

2009年，中共辽宁省委、省人民政府做出关于建设沈阳经济区城际连接带新城和新市镇的战略部署。近年来笔者曾多次到新城和新市镇调研，2010年又作为评审专家，参加新城和新市镇总体发展规划的评审。总的感觉，新城新市镇是沈阳经济区经济社会发展的重要增长点，是一体化、同城化的承接点。但同时，也发现在规划和建设中还存在一些不容忽视的问题。

一、新城新市镇的内涵

1、新城、新市镇的提出

2010年2月，为加快推进沈阳经济区一体化、同城化发展，辽宁省沈阳经济区工作领导小组办公室组织制定了《沈阳经济区城际连接带新城新市镇规划范围》。经辽宁省政府同意，省政府办公厅下发了《关于在沈阳经济区城际连接带规划建设新城新市镇的通知》（辽政办发〔2010〕8号）。

《通知》提出，沈阳经济区内各市要依据《沈阳经济区城际连接带新城新市镇规划范围》，组织编制本行政区范围内的新城和新市镇《总体规划》。《总体规划》要体现高起点和科学性，注重城市特色塑造和生态环境保护，突出主导产业，充分体现可持续发展要求，注重“新城市”理念，打造新城、新市镇精品。新城、新市镇建设规划要明确城市总体功能定位，统筹安排新城、新市镇的居住、商业、工业、公共服务设施和道路交通、园林绿化系统以及市政基础设施建设，形成功能合理、经济密切联系的一体化新型城市群。

沈阳经济区内各市要按照沈阳经济区一体化、同城化和城乡统筹协调发展的要求，加快推进新城、新市镇规划建设，统筹考虑人口集聚、土地集约、产业集聚和城乡公共服务均等因素，提高新城、新市镇综合承载能力，争取经过3至5年的努力，构建人口规模10万人以上的新城、5万人以上的新市镇框架，初步做到农民向新城、新市镇集中，工业向园区集中，以新方式推进沈阳经济区新城、新市镇建设实现突破。

2、新城、新市镇的含义

新城不是新概念。2007年在推进沈抚同城化进程中，曾经最早在经济区中叫响“沈抚新城”，但后来来自外界不少质疑之声。于是就叫了一个中性的概念，叫“沈抚连接带”。到2009年后，有关新城的概念才普遍叫开了。新城，带有“城”的概念，一方面是城市中新形成的城市综合体，俗称旧城改造；另一方面是城市外形成的建成区，即城市外部空间的跨越式发展，俗称新区开发。

新市镇，带有“镇”的概念，介于新城和小城镇之间。新市镇对于沈阳经济区来说却是新概念。一般说来，美国、新加坡和香港等国家和地区，通过实施新市镇计划促进了城市化进程。比如，香港的新市镇建设，从30多年前开始起步，现在已经容纳下 300多万人口——接近香港总人口的一半，成为世界上最庞大的新市镇组群之一。30多年间香港的新增人口，并没有增加原有市区的稠密度，而全都被不断兴建的新市镇“消化”了。新市镇的发展，改变了香港的城市面貌，形成了母城与新区相结合的城市格局。港九母城作为香港的政治、经济、文化的中心，是整个城市的核心，9个世界级的新市镇则构成城市的次核心，加上具有乡土气息的小镇，形成了“三级城镇体系”。每个新市镇又自成中心，各种设施完善，而且比母城更宽敞、更优美[①]。

近年来，长三角、珠三角等地区在推进城市化进程中，学习了香港的经验，加大城镇建设力度，既降低了农民进入城市的成本、解决了城市建设用地指标不足的问题，也发展了特色产业、增加了农民收入。上海市“十一五”年规划纲要就提出，按照“1966”城镇体系规划目标，分步实施，整体推进，建设一批与上海国际大都市发展水平相适应的新城、新市镇，促进中心城区人口疏解，吸引农民进入城镇，逐步归并自然村，提高郊区的城镇化和集约化水平，构建和谐村镇。“1966”四级城镇体系的具体规划是：1个中心城——上海市外环线以内的600平方公里左右区域内；9个新城——宝山、嘉定、青浦、松江、闵行、奉贤南桥、金山、临港新城、崇明城桥，规划总人口540万左右，其中松江、嘉定和临港新城3个发展势头强劲的新城，人口规模按照80至100万规划，总人口在270万左右；60个左右新市镇——从人口产业集聚发展、土地集约利用和基础设施合理配置角度，集中建设60个左右相对独立、各具特色、人口在5万人左右的新市镇，对于资源条件好、发展潜力足的新市镇，人口规模按照10到15万规划；600个左右中心村：中心村是农村基本居住单元，也是郊区“三个集中”推进的关键问题，将对分散的自然村适度归并，合理配置公共设施。上海市还提出了《上海市郊区新市镇与中心村规划编制技术标准（试行）》，并获得了国家建设部的批准。

可见，新市镇是按小城市的要求建成规模合理、设施齐全、环境优美的现代化城镇，集城市和乡村的优点于一体，具有全新的社会内涵和社会结构形态，经济、社会、生态协调发展，是乡村城市化的“启动器”和“推进器”。

按照辽宁省的标准，规模10万人以上的为新城（上限20万、30万，甚至50万），5万人以上、10万人以下的为新市镇，5万以下的就是小城镇了。

二、新城新市镇规划建设的意义

按照现代城市发展理论，城市空间扩张可以概括为两种模式，即“外溢－回波”式和“组团－跃迁”式。前一种以俗称“摊大饼”模式和“手指状”模式为典型代表，后一种模式亦被称为“跨越式”增长模式（见下表）。

沈阳经济区中心及外围城市的发展，坚持城镇化与工业化并重的原则，打破以往摊大饼的城市空间扩张模式，在五条城际连接带上根据区位、城镇规模、交通、自然资源和重大项目布局等条件，选择37个新城、新市镇作为“跨越式”发展的组团，使城际连接带不仅是交通轴，更是城镇轴和产业轴。新城、新市镇的规划建设应明确职能分工，突出特色[②]。

表  “外溢－回波”和“组团－跃迁”城市空间扩张模式比较

推进新城、新市镇建设，既是加快沈阳经济区新型工业化发展的根本要求，也是寻求扩大内需，确保经济增长的必要条件和前提，其地位和作用十分重要。

1、加快城市化的战略决策

沈阳经济区实施新型工业化综合配套改革，构建发展现代产业体系，需要有一个支撑载体，那就是高度城市化基础上的城市群。工业化和城市化是对立统一的关系：工业化创造供给，城市化创造需求；工业化要以城市化为基础，城市化要由工业化来推动。工业化超前而城市化滞后，必然会导致区域内部需求被抑制。只有工业化与城市化协同发展，实行“双轮驱动”才能实现区域可持续发展。沈阳经济区作为中国传统的重化工业基地，是全国工业化程度最高的地区之一。伴随着新型工业化综合配套改革战略的实施，要求沈阳经济区的城市化水平再上一个新的台阶，支撑工业化的发展。

推进新城、新市镇建设，是积极的城市化发展战略。“十二五”时期，根据国际环境新变化和国内发展新要求，要全面贯彻党中央的科学发展、和谐发展、创新发展的战略思想，国家将把城市化和新农村建设列为一大战略重点，通过实施城市化调整城乡结构，促进地区和城乡均衡协调发展。沈阳经济区是东北地区和全国城市化水平较高的地区之一。如果用城镇人口与常住人口的比率来衡量人口城市化水平，2008年沈阳经济区八城市的城市化水平为65%，高于全国45%的水平20个百分点，也高于辽宁全省60%、辽宁沿海经济带56%的水平。但是区内各城市城市化发展部均衡，城市化水平在各县（市）也存在不平衡现象。区内各县和县级市的城市化水平普遍偏低，经济区的区位优势与城市化未形成合理的发展模式，发展潜力尚待挖掘和开发。

推进新城、新市镇建设，有利于化解城乡二元结构矛盾，通过城际连接带开发和新城建设，将有力促进城乡一体化进程，为实现属地和就近农民身份改变由农民变市民和公共服务设施均等化提供了基础条件；有利于化解城际连接带城市化水平较低，城乡结构不协调的矛盾问题，通过城际连接带开发和新城建设，全面提升五大城际连接带城市化水平，经3—5年努力，形成名副其实的五大城市走廊或城市连绵带，必将促进大沈阳都市区的形成，极大地提高沈阳经济区的城市化水平。

2、推进新型工业化的关键举措

工业化和城市化是现代社会经济发展的两个车轮，工业化是城市化的基础，城市化是工业化的必然结果。新型工业化之所以“新”，是相对于发达国家以往走过的工业化道路和我国传统的工业化道路而言的。随着工业化不断与“传统”决裂而逐渐向“新型”化演进，那么与之相伴生的城市化的发展模式也将随之改变，即城市化也将走新型城市化道路。新型工业化、新型城市化是相对传统工业化和城市化而言的，更加强调生态和环境建设、集约节约利用资源、速度与质量相统一、人与社会和谐发展。新型工业化、新型城市化的提出，既是经济发展规律的实践昭示，也体现了人类社会发展与进步的时代特征。

沈阳经济区目前的城市化进程正处于加速发展阶段，对城市综合承载能力提出了新的要求。推进新城、新市镇建设，可以促成生产要素特别是劳动力和资本从农业向非农产业转移，促进城市规模扩大、数量增多和功能完善，加快经济发展方式、生产组织形式的转换；可以为沈阳经济区新型工业发展提供丰富的生产要素资源，进一步优化产业结构，使区域内各市原有的产业基础和资源比较优势更明显，加快产业重组和整合，合力打造区域产业新优势，建设特色产业基地，大力发展战略性新兴产业，加快新型工业化发展步伐。

3、提高综合实力和整体竞争力的迫切需求

推进新城、新市镇建设，不仅有力促进老城区结构调整提升和完善城市功能，而且可以有效改变城际连接带经济欠发达的历史，消除在城际连接带上长期存在的经济基础薄弱、增长滞后的发展盲区，促进区域均衡协调发展。

推进新城、新市镇建设，有利于依托相关“母城”的产业基础和地缘条件，加速沈本、沈抚、沈铁、沈辽鞍营、沈阜五大产业带尽快形成规模，形成“洼地”效应，加快区域内基础装备、通用装备、电力装备、重型装备、运输装备等制造业规模的扩大和总体技术水平的提高，促进沈阳经济区整体经济实力提升。

4、拓展和优化城市发展空间的必然要求

一个经济区、一个中心城市需要规模和体量，也需要强大的实力和完善的功能。建设大都市圈，必须进一步拉开城市框架，拓展发展空间，完善区域功能，提高城市发展的承载力。做优发展空间，就是要把城市规模做大、功能做优、品位做高、形象做美。做优发展空间是改善和增强沈阳经济区城市功能和综合实力的有效途径，其目的就是催生大沈阳都市区的隆起，极大地提升和完善沈阳经济区的功能、地位和作用。这样，就会使沈阳有条件、有希望成为如带动长三角地区经济快速发展的上海、带动珠三角经济快速发展的广州那样的中心城市，在推动振兴东北老工业基地，再现辽宁雄风进程中发挥更大带动作用；使东北地区成为比肩长三角、珠三角、京津冀的全国经济增长“第四极”。

沈阳经济区总人口2359万人，2009年地区生产总值合计9985亿元，正处于城市建设跨越提升、经济发展转型升级、社会事业全面突破的关键时期。区域内的八个城市尽管城市化水平很不平衡，但都面临着中心城区人口密度大、承载压力重的矛盾，难以满足开发、建设和发展的需要，是制约工业化水平提高的重要因素。有研究表明，城市化水平达到60%，人均GDP超过5000美元，城市的发展将进入规模扩张和功能提升的新阶段，必须与打造现代产业体系相结合，通过城市改造和拓展城市发展空间，才能适应经济社会发展的需要。目前，沈阳经济区的各市城市规划区土地资源紧缺的问题日益突出，而在国家采取最严厉土地政策的情况下，大规模获得城市建设用地指标的可能性很小，制约着老城区的发展。

推进新城、新市镇建设，可以有效地解决中心城区人口密度大、承载压力重的矛盾，避免空间资源浪费和平均使用土地的不合理现象，最大限度地利用土地资源，拓展和优化城市发展空间。

5、加速沈阳经济区一体化、同城化的积极探索

沈阳经济区，集中在半径 150公里的区域中，是全国少有的大中城市群。其面积占全省的44%，人口占48.3%，经济总量占全省2/3，占东北三省的1/3，是振兴辽宁经济的主导力量，是振兴东北老工业基地的先导力量。沈阳经济区一体化、同城化是个复杂的系统工程，有很多一体化的实际问题需要在不断地探索和认识中逐步解决。

推进新城、新市镇建设，可以使中心城市沈阳的产业、人才、科技等优势得以发挥，产生倍数效应；可以发挥相邻尝试的区位优势，进而全面提升经济区的整体价值和对外影响力，有利于打造《东北地区振兴规划》中提出的建成“具有国际竞争力的装备制造基地、国家新型原材料基地”。推进新城、新市镇建设，特别是沈抚、沈本同城化和沈西工业走廊、沈铁工业走廊、鞍海经济带建设，为中部城市群或更大区域的一体化提供值得借鉴的思路。推进新城、新市镇建设，有利于化解市域间行政壁垒，通过城际连接带开发和新城建设，促进相邻城市间资源和要素流动，合力共建新城和新市镇，进一步加快经济区一体化、同城化进程。可以说，新城、新市镇建设，不仅是增强沈阳中心城市综合竞争实力的有力引擎，而且将是沈阳经济区一体化的强力助推器。

6、统筹城乡发展的必然选择

沈阳经济区的城乡二元结构特征明显，城乡统筹发展的任务比较艰巨。2009年，农村人均纯收入仅占城市人均可支配收入的40%，其中沈阳市城镇居民家庭人均可支配收入是农村居民家庭人均纯收入的2.11倍；第一产业的增加值占GDP的比重仅为6.9%，而农业户籍人口却占总户籍人口的46.4%。

所以，综合配套改革要突破城乡二元的制度障碍，创新农村土地、产权、户籍等城乡二元制度安排，解脱将农民束缚在农村的枷锁，使生产要素能够真正在城乡之间合理流动起来，提高全社会资源配置效率，推进城乡统筹和一体化进程。这已经成为沈阳经济区一体化发展的重大战略。实现这一战略，单靠发展大中城市是不够的。加速推进新城、新市镇建设是其中的重要环节和主要抓手。以工促农、以城带乡，统筹城乡推进城镇化，加快新城、新市镇的建设，通过把越来越多的农村人口转变为城市人口，把县城、中心镇逐步建设成为具有产业特色、文化特色的新城、新市镇，才能达到减少农民、富裕农民的目的。推进新城、新市镇建设，决不是牺牲城市成长而换得乡村进步，也不是剥夺乡村发展单向度实现城镇化。要借综合配套改革的契机，从体制机制改革入手，改变经济区小而散的乡镇布局，改变基础设施和公用设施的低水平重复建设的局面，全面强化投入，打造发展平台，增强对农村的组织协调能力，使新城、新市镇成为推进城乡一体化发展的重要战略节点，在城镇化、一体化过程中实现乡村和城市的“双赢”。

7、综合配套改革试验的积极实践

在新城、新市镇建设过程中，将会遇到土地、资金、社保、统筹城乡发展等各方面的矛盾，如何在学习借鉴国内外一些经验的基础上，大胆探索、率先突破，尤其是在有关方面国家还没有制订具体政策和法规的情况下，先行先试，探索出一些科学性、操作性较强的经验做法，将会考验八城市管理者的智慧。

沈阳经济区已经获批国家综合配套改革试验区。能否以新型工业化为主题，以转变经济发展方式为主线，以完善城市功能为载体，以推进一体化、同城化为方向，深化综合配套改革，将成为探索区域协调发展道路的新课题。新城、新市镇建设将为此提供新的思路和途径。

推进新城、新市镇建设，就是着眼于建立新体制、新机制、新模式，通过整体协调来创造新优势，形成新效能推进新城、新市镇建设，将从区域经济的角度，通过正确处理经济建设与社会建设的发展关系，将在创新城市发展观念、转变发展方式、消除行政壁垒和地方保护主义等方面有根本性的突破。着眼于建立新体制、新机制、新模式，有利于在老工业基地的体制机制创新中产生良好的示范效应。创新应当是一体化、同城化的长久主题，改革是区域发展的不竭动力。推进综合配套改革，是沈阳经济区在新的历史起点上，创新优势、实现跨越的重要保障。通过综合配套改革，使经济区成为城市化与创新体系建设的试验田，那么新城、新市镇建设就是经济区综合配套改革的切入点。

                                               （写于2011年1月）