法释之嘟督府·案例-33

最高院：行政案件的审理

是否受当事人诉讼请求的限制

裁判摘要：人民法院对被诉行政行为合法性审查原则，是指人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面、客观的审查，不受原告诉讼请求和理由的限制。

一、基本案情

陶良某（已故）与陈瑞某（已故）系夫妻，陶某珍、陶某坚、陶某芬、陶某梅、陶某容均是其女儿，陶某生（已故）是其儿子。1982年，实行家庭联产承包责任制时，陈瑞某家庭承包户共有承包成员8人。1998年12月，实行第二轮家庭联产承包责任制时，陶某坚、陶某芬、陶某梅、陶某容4人婚后已在夫家生活，作为夫家村民，共享夫家的土地承包经营权；陶某珍婚后则留在长塘队生活，承担陈瑞某家庭承包土地的经营管理和纳税义务。

1998年12月30日，陶某珍与长塘队签订《陆川县农村集体土地承包合同书》，约定陶某珍户承包长塘队耕地4.14亩。1998年12月30日，陆川县政府向陶某珍颁发陶某珍承包证，主要内容：承包户主为陶某珍；原承包人数、劳力（人数）栏留空；承包土地面积为4.14亩，登记时间为1998年12月30日；承包地块均为水田，共7块，其中莲塘垌4块、河坡东3块。1998年12月30日，陈瑞某亦与长塘队签订《陆川县农村集体土地承包合同书》，陆川县政府向陈瑞某颁发陈瑞某承包证，主要内容：承包户主为陈瑞某；原承包人数为8人、劳力为6人；承包土地面积为4亩，登记时间为1998年12月30日；承包地块均为水田，共7块，其中莲塘垌4块、河坡东3块。陈瑞某承包证与陶某珍承包证登记的地块相互重叠。

2017年1月3日，陶某坚等4人提起本案行政诉讼，请求撤销陶某珍承包证。

玉林市中级人民法院（2017）桂09行初5号行政判决认为，陶某坚等4人主张陆川县政府于1998年12月30日向陶某珍颁发的《陆川县农村集体土地承包经营权证》（以下简称陶某珍承包证）侵犯其合法权益，应负举证责任。但是，提供的证据真实性、关联性和合法性无法判定，不具备证明效力，不足以证明陶某珍承包证侵犯其合法权益。陆川县政府颁发的陶某珍承包证有土地承包合同等证据证明，程序上符合法律规定，不能认定该行为违法。涉案土地应由哪一方享有合法权益，不作实质性的审查评判。如陶某坚等4人认为涉案土地的发包承包存在问题，可通过法定途径解决。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第四项规定，判决驳回陶某坚等4人的诉讼请求。

广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终997号行政判决认为，陶某坚等4人具有原告资格，起诉没有超过2年起诉期限。长塘队与陶某珍、陈瑞某分别签订承包合同，发包土地基本相同。陆川县政府颁发承包证未尽审慎审查义务，相同土地颁发两证，属于重复登记，违反法定程序，陶某珍承包证应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决撤销一审判决，撤销陶某珍承包证。

二、裁判要点

最高人民法院（2020）最高法行再28号陶某珍、陶某坚资源行政管理土地行政管理土地再审行政判决书认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第四十三条第二款规定，人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。结合第七十条规定，人民法院对被诉行政行为合法性审查原则，是指人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面、客观的审查，不受原告诉讼请求和理由的限制；对被告作出的行政行为审查的主要内容包括：主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权，明显不当六个方面。无论原告是否对前述六个方面提出异议，人民法院都必须逐一进行合法性审查。颁发集体土地承包经营权证行为，系对村民依法享有的承包经营民事权利的确认行为。颁证的主要事实是，作为权利人的村民是否依法享有集体土地的承包经营权。人民法院全面审查颁发集体土地承包经营权证行为的合法性，首先应当对获得集体土地承包经营权证的村民是否依法享有集体土地承包经营权进行审查。对颁证行为的主要事实不予审查，无论是判决驳回原告诉讼请求，还是撤销颁证行为，都属于认定事实不清，主要证据不足。

三、野莽简评

行政诉讼与民事诉讼的审理范围并不相同，民事诉讼原则上围绕当事人的诉讼请求进行审理，并不要求对案件事实及审理程序进行全面审查，而行政诉讼则需要全面审查，并非不告不理。