【提要】针对我国公益慈善领域存在的突出问题，提出四大政策建议：一是改革现行管理体制，建立统一的公益慈善组织登记管理体制；二是加快公益慈善事业立法进程，公开立法草案；三是明确公益慈善事业的非营利性质，加强对相关商业活动的监管；四是在完善公益认定制度的基础上落实税收优惠，加大政府购买服务等扶持政策，培育和促进公益慈善组织的健康快速发展。

【正文】  公益慈善事业是动员社会捐赠资源面向各类弱势群体开展公益服务的社会事业。近年来，我国公益慈善事业发展很快，社会捐赠资源空前增长，基金会等公益组织日益壮大，各种形式的公益项目和公益服务越来越多，参与公益服务的志愿者人数不断增加，全社会对公益慈善事业的问责意识和参与意识也越来越强。

    随着公益慈善事业的发展，我国现行体制存在的问题日益显露出来。去年通过媒体曝光的红十字会、中非希望工程、中华慈善总会、河南宋庆龄基金会等公益组织和项目在运作管理上的许多丑闻，说明我国公益慈善事业在管理体制和监督问责上存在严重问题，公益慈善领域存在很大的法律空白，亟待从体制上和立法上加以改善。

现行体制和立法上存在的主要问题可概括为两个方面：

    第一，公益慈善组织登记管理体制不统一，职责不明确，监管不到位。在我国，致力于公益慈善事业的组织中，既包括基金会等依法在民政部门登记注册的公益组织，也包括红十字会等人民团体，还有大量未经合法登记注册的其他社会组织。相应的管理体制形成于上世纪80年代中后期。其主要特点是：以所归口的党政部门为主，双重或多重管理，分别负责，没有归口的社会组织则实际上处在现行管理体制之外。这种管理体制具有很强的部门管理色彩，使得政府在公益慈善事业中的职责难以明确和统一，形成重入口登记、轻过程监管，重部门风险，轻国家责任的弊端，一旦出了问题，往往找不到明确的责任人和问责主体。这种僵化过时的管理体制与迅速发展的公益慈善事业越来越不相适应。

    第二，公益慈善领域法制建设严重滞后，善行缺乏保障，恶行得不到惩治。目前我国公益慈善领域的立法严重不足，仅有一部1999年全国人大通过的《公益事业捐赠法》，以及基金会等社会组织登记注册的相关行政法规，法律位阶低、规制少、协调差、缺位多，对于捐赠人、志愿者、公益组织、受益人等公益慈善事业的主要参与人缺乏应有的法律保障，对于借公益慈善之名营利、谋私等种种行径缺乏必要的威慑和惩治，致使公益慈善领域出现许多超越底线的丑恶现象，通过媒体曝光，一方面引发公众的强烈不满和问责，另一方面严重贬损公益慈善事业的形象。

    针对上述问题，去年全国人大通过的《十二五规划纲要》提出改革创新社会组织管理体制的要求和基本原则，全国人大法工委也将慈善事业法列入了2012年的立法议题。目前一些地方政府通过出台地方法规在积极探索改革管理体制的先行先试，民政部等相关部门也在草拟和推动公益慈善事业信息公开等方面的法规和规章。

为了更好地推动管理体制的改革创新，加快并努力做好慈善法的立法工作，切实保障公民的合法权益，有效监督和促进慈善事业的健康发展，我们提出如下政策建议：

    第一，改革现行管理体制，建立统一的公益慈善组织登记管理体制。《十二五规划纲要》提出管理体制改革的基本原则是：统一登记，各司其职，协调配合，分级负责，依法监管。根据这一原则，建议尽快改革现行的双重或多重管理体制，建立统一的公益慈善组织登记管理体制。不管是人民团体、事业单位还是社会组织，只要从事公益慈善事业，就必须进行统一的登记注册，由登记管理机关代表国家和社会行使对公益慈善组织的监督管理职责。要明确政府是公益慈善事业的引导者、促进者和监管者，但政府不是公益慈善事业的主体，除非战争和重大灾害等突发事件发生外，各级政府不得直接从事公益慈善事业。

    第二，加快公益慈善事业立法进程，公开立法草案，在广征民意的基础上修订完善，及时出台《慈善事业法》及其配套法规。慈善法的起草工作早在几年前就已经提出。汶川地震发生以来我国的公益慈善事业发展很快，全社会对公益慈善事业的热情高涨，法律缺位所带来的问题越来越突出，亟待出台相关法规。但慈善法关乎全社会每一个公民的基本权益，有必要也有条件采取立法公开的形式。建议全国人大在慈善法的立法程序上增加立法公开的环节，广泛听取社会各方面的民意，让将要出台的慈善法真正成为全社会参与的人民立法。

    第三，明确公益慈善事业的非营利性质，加强对相关商业活动的监管。去年发生的公信力危机表明，一方面公益慈善事业中存在一些商业活动，其中有些问题严重；另一方面公众对于公益慈善事业中的商业活动特别是营利活动深恶痛绝。因此必须在慈善法中明确规定公益慈善事业的非营利性质，严格规范其中可能存在的商业活动，禁止以营利为目的的商业活动进入公益慈善领域。应当明确规定公益慈善组织的信息公开办法，通过媒体等社会监督手段确保公益慈善事业沿着非营利的方向健康发展。

    第四，在完善公益认定制度的基础上落实税收优惠，加大政府购买服务等扶持政策，培育和促进公益慈善组织的健康快速发展。目前各级财政部门推行的对公益组织的认定制度主要限于基金会和部分社会团体，应在总结提高的基础上进一步扩展到开展公益慈善活动的其他社会组织。税收优惠和购买服务都是对公益慈善事业积极的扶持政策，应当进一步完善、充实和加大力度。去年上海、广东、北京等地尝试建立培育发展公益组织的孵化基地，取得了良好的效果和经验，值得认真总结和推广。