我国目前的行政复议制度存在的诸多问题可以归结为公正性的缺乏，而要实现实体公正，其最重要的保证就是程序公正，因此从程序公正角度探求行政复议制度的完善途径更有利于行政复议目的的达成。行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法或不当侵犯其合法权益，依法向主管行政机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。就像行政复议设立的初衷那样，它是希望借由复议程序，是当事人的合法权益得以保障，使原本不合法、不合理的行政行为得以纠正。然而，由于种种因素的影响，使得这样的初衷并未得到实现和满足。在行政复议程序中，因为复议机关的种种行为，以至于当事人的权益不能得到真正意义上得保护。如果当事人在复议过程中的面对复议机关作为或者不作为的侵害时，又改如何是好呢？本文拟承接上文，继续对该命题作出探讨。

一、驳回复议申请决定是否可诉

行政机关作出的驳回行政复议申请的复议决定是否可诉？

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定了，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请的两种情形：第一，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；第二，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。

持驳回行政复议申请的复议决定不可诉的观点，认为案件已经经过复议机关实体审理，复议机关作出驳回复议申请的决定，应当视为维持原具体行政行为，当事人只能以原具体行政行为作出机关为被告；持驳回行政复议申请的复议决定可诉的观点，认为复议机关驳回行政复议申请的行为系一项具体行政行为，且法律并未明确将其排除在可诉范围之外，应当认定其可诉。

笔者认为若要解决这一问题，必须从分析驳回行政复议申请决定的适用范围上加以分析，即从驳回行政复议申请决定、不予受理行政复议决定与维持行政复议决定三者的关系上来看。鉴于，根据《行政诉讼法》第二十五条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。意味着，原具体行政行为经复议机关实体审查，即使复议机关做出了维持原具体行政行为的复议决定，那么在行政诉讼中只能起诉原具体行政行为，而不能起诉复议机关。这项规定是与设立行政复议制度的初衷相一致的。而同时，依照法律规定，当复议机关经审查，作出不予受理决定时，当事人可以针对复议机关作出的不予受理行政复议申请的决定提起行政诉讼，这一点在本书相关案例中详细解释，且司法实践中也是照此执行的。就此便引出一个问题，这也是一个颇受争议的问题，到底驳回行政复议申请决定是维持行政复议决定的一种补充形式，还是不予受理行政复议的一种补充形式？这个问题实质上也是驳回行政复议申请决定是否可诉的关键点。于此，我们需要将《行政复议法实施条例》第四十八条规定的复议机关应当决定驳回行政复议申请的两种情形分开来看。

关于第一种情形，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，这种情形下，复议机关已经经过了实体审理，其作出的驳回行政复议申请决定书相当于“变相”维持原具体行政行为的复议决定，相比照《行政诉讼法》第二十五条第二款之规定，此种情形下的驳回行政复议决定书应当认定为不可诉。但是，并非无法救济，《行政复议法实施条例》第四十八条第二款规定，上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理，当事人可以据此申请上级机关对该驳回行为加以审查。

关于第二种情形，复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。该种情形，复议机关尚未对原具体行政行为的合法性作出审理，是发现其不符合“形式上”的受理条件而作出的驳回决定，其作出的驳回行政复议申请决定书相当于“变相”作出不予受理决定，应当比照不予受理行政复议决定的相关情形，认定其可诉。况且，这里还存在着一种“司法审查必要性”的问题。如果否认了这种情形下的当事人诉权，那么行政机关很可能利用此规定，为规避当事人针对不予受理决定的诉权，对当事人提起的行政复议申请一概受理，然后以各种理由堆砌其不符合受理条件的托辞，然后作出驳回行政复议申请的决定，如此，当事人就失去了救济权利。那么“不予受理行政复议申请决定的可诉性” 便形同虚设了。

综上，我们可以得出这样的结论，即，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的情形下，复议机关作出的驳回行政复议申请决定书不可诉；而复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的情形下，复议机关作出的驳回行政复议申请决定书可诉。

鉴于此问题的争议性，很多法院在受理此类案件时均以“驳回行政复议申请决定不属于行政诉讼受案范围”为由，裁定不予受理，给当事人的维权带来很多障碍。

我们得出“驳回行政复议申请决定有条件可诉”的结论，并不否认当事人在遇到此类问题时的救济权利。《行政复议法实施条例》第四十八条第二款规定，上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理，当事人可以据此申请上级机关对该驳回行为加以审查。据此，针对“可诉”和“不可诉”的驳回行政复议决定，当事人均可以提起行政救济，提请上一级机关对复议机关的驳回决定进行审查。针对“可诉”的驳回行政复议决定，除了上述行政救济手段之外，申请人还可以依法提起行政诉讼，对复议机关的驳回决定进行司法审查。

二、复议机关逾期不作出复议决定时如何救济

行政机关实施的具体行为包括行政作为与行政不作为。行政不作为是行政机关负有实施某种积极行为的特定的法律义务，并且能够实行而不实行或怠于履行的行为，那么，行政机关所实施的不作为行为是违背我国法律规范要求行政机关应当实施积极行为特定的法律义务，同时也是行政机关对其应尽职责的拒绝履行与怠于履行，行政机关的主观态度上为明确拒绝与放纵，因此行政机关做出的行为符合行政不作为的构成要件是行政不作为时，那么行政不作为必定是违反法律规定的。

具体行政行为相对人针对某一具体行政行为向具有管辖权的复议机关就此行为提出复议，复议机关收到复议申请后，怠于行使或不行使其行政权力的行为的情形。依据《行政复议法》第三十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”

《行政诉讼法》第三十八条公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行<</FONT>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条规定，复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。依照上述法律规定，委托人既可以就原具体行政行为向人民法院起诉，也可以就复议机关的复议不作为行为向人民法院提起行政诉讼。

复议机关往往是具体行政行为作出机关的直接上级，官场内部护短的心理犹存，故实践中经常有复议机关对复议申请不予理睬的情况发生。超过法定复议期限而不作出复议决定，遇到此类情形，当事人的维权之路横生枝节，但是一定不要气馁，一定要坚定的行使救济权利，依法维权。

三、行政复议附带抽象行政行为审查

我国行政复议制度以审查具体行政行为为原则，以审查抽象行政行为为例外。

《中华人民共和国行政复议法》第一条明确规定了，其立法目的是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，将审查范围，限定于具体行政行为。

同时，《中华人民共和国行政复议法》第七条又作出了例外规定，对三类抽象行政行为可以提请审查：国务院部门的规定；县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；乡、镇人民政府的规定。同时明确，审查范围不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章，规章的审查依照法律、行政法规办理。而且，此条将对抽象行政行为的审查方式，限定为“附带审查”，即公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审理申请。

结合本案案情，根据《立法法》之规定，作为市一级行政单位，只有省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市，才有权根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，该市并非有权制定地方性法规的行政单位。此外，根据《中华人民共和国土地管理法》及《土地管理法实施条例》之规定，征收集体土地由土地行政主管部门具体负责，房屋是作为地上附着物来实施拆除的，该市制定的《市征地房屋拆迁补偿安置管理办法》违法创设了以《征地房屋拆迁补偿安置通知书》为形式的拆迁许可，许可开发商作为拆迁人对集体土地房屋进行拆迁，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》及《中华人民共和国行政许可法》的规定。委托人可以依据《行政复议法》之相关规定，就该《补偿安置通知书》存在的违法之处，向复议机关提出行政复议申请的同时，申请就《X市征地房屋拆迁补偿安置管理办法》（市人民政府令 第4号）的合法性进行审查。

抽象行政行为是行政机关针对不特定对象发布能反复适用的行政规范性文件的行为。对抽象行政行为的监督主要通过非诉讼方式进行。主要有三种：一是人大和上级行政机关的监督；二是备案审查；三是在行政复议中可以对下列抽象行政行为进行审查：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。 但是在行政复议中对这些规定的审查申请，只能随针对具体行政行为的复议申请附带提出。