二、顶层设计的三农政策

如何走出“人均一亩三分、户均不过十亩”的困境？中央要求“在顶层设计上把握改革方向和力度”。主要设计是：加大农业补贴力度，加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利。

二十世纪九十年代以后，“三农”问题再次陷入困局。从2002年前“收取税费”激烈矛盾，到2002年后开始“减负”，再到完全“取消负担”。2006年农村综合改革，推进农村上层建筑变革。中央实施 “工业反哺农业、城市支持农村”。对农村“多给少取”、反哺农业，成了历史拐点。

1、补贴变成“施舍”

国家反哺农业的主要设计是“补贴”。

中央政策补贴与地方补贴，加大对粮食作物、经济作物种植的补贴力度；加大种植业调整力度…… 从2008年小补贴，发展到2014年大补贴。

2014年国家强农惠农政策就有：种粮农民直接补贴、产粮（油）大县奖励、渔业柴油补贴、农资综合补贴、生猪大县奖励、提高小麦水稻最低收购价、良种补贴、畜牧良种补贴、动物防疫补助、农机购置补贴、畜牧标准化规模养殖支持、农产品产地初加工扶持、深入推进粮棉油糖高产创建、测土配方施肥补助、土壤有机质提升补助、生鲜农产品流通环节税费减免、草原生态保护补助奖励、防灾减灾稳产增产技术补助、渔业资源保护补助、"菜篮子"产品生产扶持、现代农业示范区建设、沼气建设、农技推广体系建设、鲜活农产品运输绿色通道、农技推广体系改革与示范县建设、基层农技推广体系特岗计划、农作物病虫害防控补助、扶持专业大户、家庭农场和农民合作社等新型经营主体政策……这还不包括历年的退耕还林现金补助、完善退耕还林政策补助、退耕还林粮食补助、能繁母猪补贴、家电汽车摩托车下乡补贴……等等。

我们走过的地区，遇到补贴存在极大问题。补贴不是从实际出发，就无效，白补。更有补贴款项被挪用、执行走偏、无人监管，等等。

补贴的意义就是鼓励。鼓励什么、制止什么是有是非的，补贴因此也就有了相对的是非。比如：是鼓励广东省种粮呢还是鼓励黑龙江种粮？是鼓励多用化肥呢还是少用化肥？是鼓励用进口种子还是鼓励用本地种子？是鼓励多用农药呢还是少用农药？是鼓励吃猪肉呢还是鼓励吃牛肉？是鼓励保护生态的种植呢，还是损害生态的种植……补贴政策，变成影响农民种植意愿的第二个主要因素。

中国农业面临诸多问题：生产条件改善、农产品价格波动、农资产品安全、实用农业技术……一项补贴政策，必须同时完成保障农民和保护农业两个目标。

以粮食生产为例。对中国十三亿人口而言，粮食安全是首要问题。口粮是战略商品，不是仅仅依靠市场竞争，有钱就可去买的普通商品。因此不能任由市场摆布。确保谷物基本自给、口粮要绝对安全。粮食补贴首先应针对口粮，确保口粮安全生产。粮食安全一是数量，二是质量。补贴要针对口粮质量，补贴不用农药化肥、成本高的有机粮食，通过补贴实现国内粮田休耕，口粮农地养护和品质提高。2015年“三项补贴”(农作物良种补贴、种粮直补、农资综合补贴)合并为“农业支持保护补贴”，明确优化补贴支持方向，突出耕地保护和粮食安全。

中国粮食生产成本越来越高，消费缺口越来越大。不能笼统地讲“减少对粮食的全方位补贴，鼓励农产品进口”。谷物进口的前提是有助于国内粮食生产，比如进口只限工业和饲料用粮。应是提高国内粮食生产的战略补充，而不是有助商家利用差价排挤国内粮食生产。

一项对的补贴，一定是解决问题的补贴；一项有问题的补贴，会使解决问题变成制造麻烦。粮食直补目的是补效益，鼓励种粮，对大户有利。对山区只有几分田地的农民而言，补了钱还是原始生产方式，收入始终靠打工不靠种粮。反之，森林直补为护林。执行中，公益林生态林无效益，给林权证让老百姓管，给钱也没积极性。老百姓说“反正是政府的事”。公益林生态林如明确变国有林地，就可依靠护林员。用相应补贴资金，建了望台、水池、隔离带、防火护林……

中国地域广阔，社会、经济、文化、自然条件差异极大。顶层一个政策下来，地域不分东西南北、对象不分男女老少，统一口径、统一时间、统一要求，没有一个行得通。补贴款项一旦撒了胡椒面，农民得不到实惠，农业得不到改进，最终效果南辕北辙。

有碍发展的基本制度不改变，错误的大政策不取消，补贴就变成小恩小惠的虚伪“施舍”。“反哺农业”变成“施舍农业”。尽管补了再补，越补越多，问题还是解决不了。基层干部称是“以会传会”，“出政策养懒人，口号喊得凶。”

2、不接地气的经营体系

国家发展农业的主要设计是“构建新型农业经营体系”。

构建新型农业经营体系基本条件，是扩大种植规模，耕地集中化经营。土地集中经营，就要土地经营权流转；土地经营权流转，就要确地确权。2013年，我国提出用5年时间在全国范围内完成土地确权登记颁证，为促进土地流转，发展农业规模经营打基础。于是，农业政策、项目、资金，向现代经营主体、合作社、种植大户和农户倾斜；鼓励、引导农民进行土地承包经营权流转。

新型农业不仅是生产方式，还有营销方式。构建新型农业经营体系，是一个目标，是一个结果，不是起点。起点是小农经济。

2014年中央一号文件所说的“确权确地”与“确权确股不确地”两种方法，本应该分别适用不同范围，不是任何一种土地权利关系的情形均可在两种方法中随意选择。在执行过程中变成两种土地财产方式和经营方式。因此部分农民有失地之忧，村民认为“确权确股不确地”是一个失地的过程。这样的做法相当于村集体要将土地从他们手上收走，“地都没有了，确定股份有什么用？”

维持长久不变的小农经营方式（家庭承包制），与改变长久不变的小农经营方式，是一个矛盾。

确权颁证明确土地承包经营权为“用益物权”。积极的一面，是保护农民耕作的权利和长久积极性；消积的一面是，增加了土地集中连片、小农变大农，以及提高农业装备与技术的难度。从产权的角度看，“用益物权”保护农民自由支配土地的权利，可以抵押、转让、买卖，但同时也架空了村社土地集体所有权。从生活的角度看，农村人口与土地一直在变化，越确地确权越长久不变，村社内部调整土地就越困难，人地矛盾越大⋯⋯

针对当前小农生产最大的问题是生产环节的合作难以解决，尤其是灌溉、植保、机耕机收方面难以形成合作。越确地确权，越长久不变，产权整合越困难，小片土地越不能连片。这种情况下应该怎么做？

尊重农民的实践，让农民自己做主。

农业部说，截至2014年底，全国土地流转面积约4.03亿亩，占家庭承包耕地面积的30.4%。经营面积在50亩以上的专业大户超过341.4万户，家庭农场超过87万个。在流转土地用途中，小麦等粮食生产占了一多半。在规模化与机械化的作用下，户均4.5亩小麦经营规模与生产方式都将发生深刻变化。

我们调查显示，个人扩大规模，按一亩纯收入400元，要想使个体粮农一年收入二至三万，不低于外出务工的收入。一户需种植50～100亩。“散户种粮亏本、大户种粮得利”。尽管土地分着种不合算，得合起来种，但现在许多种粮大户也是踩在盈亏平衡点上。

重庆村民说，现在种一亩水稻，肥料、种子、农药、农膜等农资成本要300多元、人工费用400元、土地流转费折算成现金在700元左右，一亩地总成本将近1500元。2013年水稻市场价是1.32元/斤，按每亩600公斤单产计算，收入是1584元。如果不算上政府大户补贴，一亩地就赚几十元，“无论怎么算，都是不划算”。目前在农村劳动力价格大幅上涨、土地流转租金、农业贷款成本影响下，农民规模种粮收益下降。粮价虽然在涨，但涨不过土地流转租金和劳动力成本，冲掉了大户补贴等惠农政策带给农民的收益。

“托管”代替“租用”，是耕地集中化的另一种经营方式。

托管就是把土地委托给种植大户或合作社，代为耕种，不支付土地流转费用。

山东郑保屯村在村民自愿的基础上，全村一万亩土地全部“入托”。“半托”模式，即合作社为农民种田提供劳务、农资等服务，种田收益全部归农民，合作社收取劳务和农资费用。“全托”模式，就是农民把土地交给合作社，合作社扣除经营和管理费用，收益归农户。郑保屯村有100亩土地作为试点，实行“全托”。2013年至2014年种植季，联合社调整了盈利方式。今年除去种子、化肥、人工、种收等成本后，农户获得所卖粮食纯利润的60%，联合社则提取40%作为公积金用于日常运转，以及抗水旱灾害、更新农机等。年底，联合社在公积金中抽取1%至3%作为管理费，为联合社工作人员开“工资”。如果再有剩余，将返还给农户。这是维持农业生产的一种方式……但有多少农村可以仿效？

再有，“联耕联种”也是耕地集中的一种方式。

江苏射阳县通过“联耕联种”，将现有30亩左右“一田多户”的条田，打破田埂，连片成匡，通过协商确定统一品种，由合作组织统一耕地、播种，由农户负责水肥管理、病虫害防治等田间管理环节，从而改变了之前土地分散经营、碎片化严重的格局。联耕联种，在不排斥农民、不流转农户土地的情况下，提高了农业的装备技术水平，减少了农民的农业支出，增加了农民收入，提高了农业产出，真正释放出了农业生产力。“联耕联种”尤其受到家庭劳动力比较弱的老年人和妇女的极大欢迎。

重要的是，无论采取何种方式，最终粮食种植农民的基本收入，要不低于外出务工的收入，这样才有种粮积极性。

目前“确权”工作，实际效果是测绘地理信息“定位、定量、定性”的作用，查清宗地权属、面积、用途、空间位置，利用大数据为每宗农村土地建立电子档案，建立信息数据库，实现对土地登记的数字化、信息化、规范化、社会化管理和应用。现阶段推进农民住房财产权抵押、担保、转让，并没有实际意义。“赋予农民更多财产权利”的口号，改为“让小农经济也幸福”也许更好。

加快构建新型农业经营体系，首先是要创造条件，不是加快照搬欧美模式，喊几句培养家庭农场、培养专业大户、培养龙头企业的口号所能决定。真正有效的农业经营方式，只有从实践中产生，由农民实践证明。

小农没权、没钱、没组织。静待小农自生自灭，是当前三农大政的客观后果。一位党委书记直言，眼下“农民真有福气、农村真有希望、农业真有奔头”。然而，农民是不是真有福气，农村是不是真有希望，农业是不是真有奔头，实践是检验真理的标准，也是检验政策的标准。