方绍伟：国债危机中的“美国问题”
（原载上海《东方早报》2013-10-18） 

       当地时间10月17日凌晨，美国白宫宣布，总统奥巴马已将国会参众两院刚通过的联邦政府临时拨款议案签署成为法律。这标志着联邦政府非核心部门自10月1日以来的关门风波结束。根据国会通过的议案，联邦政府各部门将获得预算，运营到2014年1月15日，同时财政部发行国债的权限被延长至2014年2月7日。

       美国是西方世界中唯一一个对联邦政府的债务上限进行严格立法限制的国家。国债上限确定的是联邦政府的债务总量，但实际涉及的是“借新债还旧债”的可支配额度，并不涉及年度预算所决定的政府赤字或支出。在这方面与美国较接近的是丹麦，但丹麦的财政状态比美国好一些，而且国债上限也定得高，没有给政党斗争留下余地。相比之下，从1950年代开始，美国几乎每年都需要提高国债上限。在国会未能及时提高国债上限的情况下，美国财政部往往会从各种联邦基金中“特别筹款”。

但是，以2013年11月17日为最后期限的这次国债上限，却因为“特别筹款”的囊中羞涩而陷入国债上限“不得不提”的困境。美国国会在期限的最后时刻通过的法案，提高了国债上限，通过了新年度的预算并结束政府的关闭状态，同时还强化了财政部“特别筹款”的能力。棘手的“医改法案”和预算平衡问题后推了，但总算避免了2011年出现的国债上限过期、信用等级下降和借债成本上涨的局面。

美国的国债上限是1917年国会立法设定的，国会由此把操作细节交给了财政部。1974年之后，国会开始更多地控制政府预算，具体限制了政府的开支额度，并在1979年确立了政府预算与国债上限的“联动机制”，以避免预算通过而国债上限没有自动调整的矛盾。但是，1995年，克林顿总统与国会的预算冲突，导致了联邦政府第一次“全面关闭”，国债上限也因此演变成国会控制政府开销的政治武器。最近几年，如果无债可借，联邦政府40%的开支将落空。所以，问题不在国会以投票形式“走走过场”，或象丹麦那样干脆把国债上限定得高不可及，问题在于，共和、民主两党都试图借助政治程序来争取实现自己的政治意图：博弈已经越来越精，帐已经越算越细，一揽子的永久解决方案已经不可想象。

这次“国债上限危机”虽然最后以国会再度“提债”告终，但由于“国债上限期”撞上“政府关闭期”，美国长期以来的“高赤字、高国债危机”以及背后的“福利与税收的矛盾”，便呈现出一种“总爆发”的态势，以至于持有美国国债和处于艰难复苏的世界各国一度陷入恐慌。预算和国债上限争端所给出的信息是清楚的：增加税收，还是削减公共福利，这是个“美国问题”。

       碰巧在前几天，瑞典皇家科学院传来消息说，美国又有三个经济学家获得2013年度的诺贝尔经济学奖。人们也许要问：作为获得诺贝尔经济学奖次数最多的国家，美国有没有人在好好研究“赤字拉动经济”和“借新债还旧债”这种“非理性的繁荣”到底还能持续多久的问题？每次国债接近上限时，美国总统、公众以及全世界的官方和民间舆论都齐声要求美国把上限调高，到底是谁在不断地推高美国国债？这种寅吃卯粮的游戏对世界经济的未来又意味着什么？

       其实，研究政府赤字和国债的美国经济学家不是有没有的问题，而是有又能怎么样的问题。这个领域最著名的，当然还要属1986年获得诺贝尔经济学奖的布坎南。布坎南一生专注于两个重大的研究领域：一是美国民主政治过程中的“公共选择逻辑”，二是“一致同意”的立宪规范下包括平衡政府预算在内的“立宪改革”。布坎南有一本著作的名字就叫《赤字中的民主》，他认为，民主选票的压力使政府必然要扩大开支、提高福利、刺激经济、提供就业，可当增税筹资不得人心的情况下，政府就只能通过提高预算赤字和推高通货膨胀的办法来解决。预算赤字意味着国债的上升，国债推高了利率，就不得不超发货币抑制利率，由此导致的通货膨胀，则意味着用货币贬值进行“无形征税”。

       显然，在这种“赤字中的民主”里，提高赤字几乎就是选民所“一致同意”（至少是“多数同意”）的。这个现实使布坎南的理论体系陷入了一种不可自拔的矛盾：一方面，赤字是一种接近于“一致同意”的“公共选择逻辑”；另一方面，包括平衡政府预算在内的“立宪改革”，又需要一种接近“一致同意”的立宪规范作标准。选择了赤字的“一致同意”当然不可能选择平衡预算的“立宪改革”。面对这个困境，布坎南后来试图从一种“公民伦理”中寻找出路，可不幸的是，“公民伦理”的规范假设，恰好与他自己的“公共选择逻辑”中暗含的“无赖假设”相矛盾。人家趋利时你假定人家是无赖，你要避害时又设想人家应该有觉悟，你到底想让哪个无赖讲道德呢？美国的历史现实也给出了答案：赤字问题无解，民主的逻辑就是赤字转化为国债的逻辑。民主的政治自由使“强权逻辑”失效，但民主自由的“政治市场”却陷入了一种“费用逻辑”：所有的决策主体都选择对自己费用低的方案。

       如果把布坎南的逻辑推进到“政权主体性质”的层次，那么，“赤字中的民主”陷入的是一种“公地悲剧”：政治权力在政治开放中任由多党去自由竞争，但政治和财政权力的使用却不存在真正的责任约束。这种“竞争开放、责任开放”的对称状态，等于把一种“在场性”加入了“一致同意”的决策：后代人无法在场，所以民主的“一致同意”是一种“责任后推”和“代际歧视” 的“公地悲剧”。欠下的总是要还，赤字公债问题永远是后代人要承担和面对的问题。在美元霸权和全球化的背景下，赤字公债所包含的“代际不平等”还转化为一种“国际不平等”。决策主体选择了对自己费用低的方案，也就是选择了对后人和外人费用高的方案。钱借多了谁怕谁？债少时，有风险的是还不起债而坏掉信用的借方；债多时，有风险的是收不回钱而血本无归的贷方。所以，世界各国的舆论，怎么可能不齐声要求美国把国债上限调高？

       寅吃卯粮的游戏也是一种信心的游戏。美国国债总额已经达到破纪录的近17万亿美元，超过了年度GDP的100%。但是，这不是国债第一次超GDP的100%，二战之后类似情况也出现过，而且，美国的情况比国债超GDP200%的日本也好一些。更重要的是，国债所包含的“代际不平等”和“国际不平等”，已经被时间的连续性和市场的连续性所淡化和隐形化，因为，谁也不知道危机的临界点会在哪里出现，一切似乎也没有谁在强迫谁。在背后支撑这个“信心游戏”的，是美国在国债上升的同时，资产总量和生产能力并没有停止同步上升。巴菲特曾警告说，美国政府印钞机印出来的是欠条，“打白条”会最终导致国民资产贬值或被外国买断。可现在似乎还是有人相信，负债的国家往往要比藏富的国家更能发展，何况，美国经济已经与世界经济确立了一种“联动机制”，其他各国现在都不希望美国经济倒霉，因为那样的话，自己反倒可能会因为持有美国债务、依赖美国市场和技术等等而更倒霉。一句话，美国的后代被赤字民主绑架了，各国的经济则被美元霸权绑架了。（作者新著《中国不一样》）

（附注：最近十几年，中国的福利制度和债务经济也在发展，中国是在学美国吗？美国的联邦债务近17万亿美元，州和地方的债务只有近3万亿美元；中国的情况正好相反，中央债务近10万亿元，地方债务则可能高达近20万亿元，因为中国有一种完全不同的集权财政机制。如果说，美国的联邦债务陷入的是一种“公地悲剧”，那么，中国的地方债务陷入的则是一种“问责危机”，是中央政府和地方公众对地方政府制约缺失的危机。在中国，政绩推动的地方发展竞赛一方面积累了大量的地方债务，另一方面则把出口创下的外汇用于购买美国国债。全球化和经济发展的不同逻辑，使债务的形成机制以扭曲的形式对接。但是，中国的福利和债务主要不是一个总量危机问题，而主要是一种不同于美国的权利结构问题，美国和中国的类似问题缺乏可比性。）