黄功允

当前，完善食品安全行刑衔接机制越来越成为食品安全监管机制中不可或缺的重要一环，也是打击严重食品安全违法犯罪的“杀手锏”。而要完善食品安全行刑衔接机制，除了中央的顶层设计、地方的贯彻落实，还在于基层解决衔接机制问题的创新做法和实践经验的总结提升。本文梳理了基层食品安全行刑衔接存在的主要问题。

根据《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第五条第二款规定“食品药品监管部门向公安机关移送的案件，应当符合下列条件：（一）实施行政执法的主体与程序合法；（二）有证据证明涉嫌犯罪事实发生”。如何理解“有证据证明涉嫌犯罪事实发生”，基层存在分歧。

一种观点认为只要行政机关判断可能涉嫌刑事犯罪，不论是否有充足证据证明，都应该立即移送，公安机关不能以任何理由拒收。依据是2015年11月公安部印发的《关于改革完善受案立案制度的意见》第二条第一项第一目“对于群众报案、控告、举报、扭送，违法犯罪嫌疑人投案，以及上级机关交办案件或者其他机关移送的案件，属于公安机关管辖的，各办案警种、部门都必须接受并依照有关规定办理，不得推诿”。

另一种观点则认为将当事人移送公安机关追究刑事责任，是比作出行政处罚还要严厉的惩戒手段，行政处罚尚且要求“事实清楚、证据充分、定性准确、适用法律法规正确”，那么移送追究刑事责任更不能过于随意、任性。因此，“有证据证明涉嫌犯罪事实发生”应该特指“事实清楚、证据充分”。

一种观点认为，行政机关囿于行政调查手段的限制，难以取得相对人主观状态的证据，应当移送后，由公安机关自行侦查。

另一种观点认为，追究刑事责任应当以相对人存在主观故意为前提，行政机关应当取得相对人存在主观故意的证据后再行移送。

一种观点认为，行政机关相对于公安机关在证据转化方面处于不利地位。根据《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第十八条规定 ：“食品药品监管部门在行政执法和查办案件过程中依法收集的物证、书证、视听资料、电子数据、检验报告、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料，经公安机关、人民检察院审查，人民法院庭审质证确认，可以作为证据使用。”而《福建省食品药品行政执法与刑事司法衔接工作实施细则（试行）》第八条第三款 ：“公安机关在侦查食品药品违法犯罪案件时依法收集的证据，可以直接作为食品药品监管部门执法办案的依据。”由此可见，行政机关收集证据，需要通过转化、审查、确认，才能成为刑事案件中的证据，而公安机关取得证据，行政机关拿来就用，也证明了行政机关取得的证据效力低于公安机关取得的证据。

另一种观点更为偏激，认为行政机关取得的证据，对于公安机关来说都只是案件线索，只有公安机关自行采集的证据，才是刑事阶段的有效证据。

第一，移送的公安机关具体指向哪个层级没有明确。在《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》中，行政机关移送案件的对象统称为公安机关，但并无具体明确是哪个层级的公安机关。在实践中，由于各地部门协同协作机制不同，存在向地级市以上公安机关移送或向法制大队、治安大队、食药环中队、甚至直接移送给相关民警的做法。由于重大食品安全案件需要行政机关及时获取公安机关的立案通知书等相关材料录入案件管理系统和食品安全后处理系统，完成《食品安全法》规定的全过程协同监管的要求，而移送对象的不明确可能导致文件流转不畅，变相增加了“两法衔接”的环节和难度。

第二，专家评估认定意见存在标准不明和权限错位等问题。一是需要专家评估认定的范围没有明确，根据《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第二十二条规定 ：“对于符合《最高人民法院 最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条第二项中属于病死、死因不明的畜、禽、兽、水产动物及其肉类、肉类制品和第三项规定情形的涉案食品，食品药品监管部门可以直接出具认定意见并说明理由。”二是认定“严重超出标准限量、足以造成食物中毒或其他严重食源性疾病”没有明确，只在第二十四条提到“通过上述办法仍不能得出明确结论的，根据公安机关、人民检察院的委托，地市级以上的食品药品监管部门可以组织专家对涉案食品进行评估认定，该评估认定意见可作为定罪量刑的参考”，第二十五条“食品药品监管部门依据检验检测报告、结合专家意见等相关材料得出认定意见……”在实践中，承接食品安全执法任务的基本上是县区市场监管部门，是出具认定意见的主要部门，但作为认定意见重要参考依据的专家评估意见却需地市级以上的食品药品监管部门组织。标准不明、出口狭小，使得这一制度成为基层食品安全两法衔接的关键“堵点”，亟须疏导。

第三，涉案物品由哪个部门保管处置存在争议。在实践中，基层行政机关是有很强的移送涉案物品的“冲动”，《行政强制法》第二十五条规定 ：“查封、扣押的期限不得超过三十日 ；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。”如果涉案物品无法跟随案件一起移送，就会导致强制措施超期，存在相关行政行为被确认违法的风险。而公安机关则普遍将涉案物品看做物证的一部分，在完成取证留样程序后，倾向于让行政机关自行保管，处理涉案物品。

原文刊登于《市场监督管理》2022年第7期

作者 |  福建省罗源县市场监管局 黄功允

审核 | 于成龙  张丽娟

编辑 | 刘美晨 赵静