《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称《条例》）已于2022年3月1日起正式施行，《条例》第三十条设立了歇业制度，规定“因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等原因造成经营困难的，市场主体可以自主决定在一定时期内歇业。市场主体应当在歇业前与职工依法协商劳动关系处理等有关事项。市场主体歇业的期限最长不得超过3年”。在歇业制度设立并实施后，各级市场监督管理部门将会面临哪些新的挑战、传统的监管手段是否足以应对、能否进一步明确并创建歇业期间信用和动态监管机制等问题的思考与建议，是本文探讨的主要内容。

一、“歇业制度”设立的背景及意义

近年来，新型冠状病毒肺炎疫情给我国经济发展带来了诸多困难和挑战，中小微企业和个体工商户经营压力与风险逐渐加大。部分市场主体因受疫情影响，暂时无法开展经营活动，但仍有较强的经营意愿和能力。为降低市场主体维持成本，保护市场主体合法权益，《条例》借鉴域外相关制度，并结合广东深圳前期试点经验，建立了市场主体歇业制度。

歇业并不是首次出现在我国商事登记的法规中。《城乡个体工商户管理暂行条例》《企业法人登记管理条例》分别对个体工商户歇业、企业歇业作出了规定。例如，《企业法人登记管理条例》第20条规定，企业法人歇业，应当向主管机关办理注销登记；第22条规定，企业法人领取《企业法人营业执照》后，满6个月尚未开展经营活动或者停止经营活动满1年的，视同歇业，登记主管机关应当收缴《企业法人营业执照》及其副本，收缴公章，并将注销登记情况告知其开户银行。以上不难看出，相关法律法规并不认同企业自行停止经营，而是认为一旦设立，就要持续营业。如果停止营业行为持续一段时间，则企业面临被注销的可能。而上述长期停业未经营企业往往被称作为“僵尸企业”，各级市场监管部门往往通过虚数清理手段强制推动其退出市场。

本次“歇业制度”的设立，可以使得各类市场主体在歇业期间，无需依照法律规定进行注销。市场主体经过困难期后，可以直接开始营业，无需重新申请设立登记。这就类似于手机的“停机保号”,既可满足市场经济发展的商事主体登记需求，细化商事登记类别，又可以降低市场主体维持的成本，减少社会资源的浪费。

二、“歇业制度”实施中可能遇到的问题

（一）市场主体申请歇业条件不明确

《条例》第三十条“因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等原因造成经营困难的，市场主体可以自主决定在一定时期内歇业。法律、行政法规另有规定的除外。市场主体应当在歇业前与职工依法协商劳动关系处理等有关事项。”《条例》并未直接明确市场主体在申请歇业备案时，哪些是应排除在外的，哪些是需鼓励支持的。

（二）市场主体歇业后支持政策尚不完善

市场主体歇业制度是新生事物，目前市场主体申请歇业备案需提交的材料和手续相对简单。但相关支持政策尚不完善，如存在登记机关在开业、歇业的状态转换与其他业务部门未有配套政策衔接、市场主体歇业后是否可以豁免纳税申报和社保公积金缴存标准能否降低等一系列问题。

（三）市场主体歇业制度带来的监管挑战

“歇业”在《市场主体登记管理条例实施细则》中已作为独立一章，表示歇业制度与设立登记、变更登记和注销登记具有同等法律性质和地位。但由于歇业作为市场主体存续的一种特殊状态，既不属于正常经营也不属于长期停业的“活而不动”状态。歇业期间，不影响市场主体资格，不影响市场主体主张债权及履行债务、行政处罚、行政复议决定、判决、仲裁文书等法定或约定的义务，市场主体与市场监管部门之间监管法律关系仍持续存在。因此，构建歇业期间信用和动态监管机制就具有了必要性与正当性。但就目前监管现状而言，关于歇业期间的信用和动态监管机制建设尚未完全建立，给市场监管部门带来新的监管挑战。

登记机关在受理市场主体歇业备案申请时，可以制定歇业申请负面清单。明确符合《条例》第三十条的规定，且未存在危害国家安全，损害社会公共利益和交易相对人合法权益等情形的市场主体可以依法申请歇业备案。如可以规定对已列入经营异常名录、已发放预付卡或者收取预付费用等市场主体，或银行保险等金融机构及类金融机构等，从维护市场稳定、保障社会公共利益和保护消费者的角度出发，不应受理其歇业申请。

笔者建议一方面要持续深化“放管服”改革，完善歇业支持政策。既要从简化市场主体申请歇业程序入手，让市场主体既可以“轻松申请歇业”，也可以“简易退出歇业”。也要出台有针对性的支持措施，切实降低歇业市场主体维持成本，为经营困难的市场主体提供缓冲性的制度选择。另一方面，要为歇业制度运行提供数据支持，加强部门协调联动。各部门要通过数据共享获取相关歇业信息，实现市场监管、税务部门、人力资源和行业监管等部门信息共享和业务协同，减轻市场主体的制度性负担。

（三）归集歇业主体信息，发挥信用约束作用

根据《条例》关于歇业主体监管要求，已办理歇业的市场主体不适用“双随机、一公开”抽查和日常检查等监管方式。因此，笔者建议作为市场监管部门，一是全面有效归集涉及歇业主体的投诉举报、大数据监测发现问题、转办交办案件线索等相关信息，及时主动依职权查处其未按照规定公示终止歇业、虚假备案等违法行为。二是做好风险预防配套制度设计。比如对市场主体歇业带来的员工工资支付、场地租金缴纳、银行贷款延期等可能引发一系列法律风险问题，要提前联合相关部门进行相应的制度配套设计，防止市场主体对歇业制度的滥用，避免侵害相关方权益的情况发生。三是充分发挥信用约束作用。对申请歇业市场主体采取欺诈手段隐瞒有关情况、重要事实做出虚假承诺或提供虚假材料的，依法终止办理，并纳入个人信用记录，三年内不接受其以承诺制办理歇业备案申请。

作者 | 北京市海淀区市场监管局 阳鹏

审核 | 于成龙  张丽娟

编辑 | 赵静