民法典合同规范在行政协议纠纷审判实务中的运用

北京市一法律师事务所   韩洪律师

《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）所规范的民事合同，是指民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。《民法典》的私法属性，决定了民事合同具有主体的平等性、内容的财产性、产生的自愿性等特征。行政协议（行政合同），是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。与民事合同不同，行政机关签订行政协议不是行使私法上的权益，而是行使行政法（公法）规定的行政职能，实现特定的国家行政管理目标。行政法的公法属性，决定了行政协议是以行政法律关系为客体，设定、变更或废止行政权利与义务的协议。

行政协议的本质决定了行政协议应当由行政法进行规范。《中华人民共和国行政诉讼法》、“法释〔2019〕17号”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》），规定了人民法院行政诉讼受理行政协议的种类和范围 ，《行政协议规定》完善并明确规定了行政协议纠纷规则，但是，这些规则从整体上看还是比较零碎，并没有形成完整的、独立的规范规则，由此，就产生了在行政法没有规定的情况下，运用《民法典》合同规范解决行政协议纠纷的实践需要。为此，《行政协议规定》第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。” 民事法律规范是指调整民事法律关系的各项法律的总称，《民法典》集民事法律规范之大成，人民法院审理行政协议案件可以参照其合同编相关规定。

《民法典》的基本原则统领民法典各编，《民法典》合同编相关规范自然应当包括《民法典》的基本原则，因此，行政协议纠纷审判实务中，除了优先适用《中华人民共和国行政诉讼法》、《行政协议规定》规定的行政协协议规则外，《民法典》关于民事活动应当遵循的自愿、合法、诚实信用等原则，亦被人民法院参照适用。例如：最高人民法院发布的《行政协议案件典型案例》中，最高人民法院在“王某某诉江苏省仪征枣林湾旅游度假区管理办公室房屋搬迁协议案”中认为：“行政协议的订立应遵循自愿、合法原则，被诉行政协议在受胁迫等违背相对方真实意思表示的情形下所签订的，人民法院可依法判决撤销该行政协议”；江苏省高级人民法院在“崔某某诉徐州市丰县人民政府招商引资案”二审中认为：“诚实信用原则不仅是合同法中的帝王条款，也是行政协议各方当事人应当遵守的基本行为准则。基于保护公共利益的考虑，可以赋予行政主体在解除和变更行政协议中具有一定的优益权，但这种优益权的行使不能与诚实信用原则相抵触，不能够被滥用，尤其是在行政协议案件中，对于关键条文的解释，应当限制行政主体在无其他证据佐证的情形下任意行使所谓的优益权”。

《民法典》第五百零八条规定：“本编对合同的效力没有规定的，适用本法第一编第六章的有关规定。”按照该条规范指引，《民法典》第一编第六章有关民事法律行为的效力规定，适用于民事合同的效力，亦可成为人民法院审理行政协议效力的参照。除了行政法有特别规定外，行政协议如果参照适用《民法典》合同编相关规定无效的，人民法院应当确认该协议无效。

行政协议纠纷审判实务中，人民法院对于行政协议的解除、争议条款的解释、违约金的调整等，也参照民事合同相关规定处理。例如：最高人民法院发布的《行政协议案件典型案例》中，广东省中山市中级人民法院在“中山市某房地产发展有限公司诉广东省中山市自然资源局要求解除行政协议案“二审中认为：“人民法院在审理诉请解除行政协议案件时，应当重点审查行政协议是否符合法定的解除条件，以及行政协议解除后是否对其他合法权益尤其是社会公共利益造成损害。对法定解除条件的认定，可以参照适用有关民事合同法律规范；” 兰州铁路运输中级法院在“宁某某诉甘肃省定西市安定区住房和城乡建设局房屋征收补偿安置协议案”二审中认为：“基于行政协议的行政性与协议性双重属性，协议当事人对协议内容的理解发生争议的，应当按照先行政、后协议的顺序进行认定。有效规范性文件对争议的内容已作出明确规定的，按照该规定确定争议内容的含义；有效规范性文件未作出明确规定、属于协议当事人合意范围的内容，则可以参照民事合同法律规范关于意思表示解释的法律规则，即按照协议所使用的词句，结合相关条款、协议的目的、习惯以及诚信原则等确定争议内容的含义。根据前述方法仍无法确定争议内容含义的，则属于协议约定不明的情形，可以由协议当事人达成补充协议，达不成补充协议的，则可以参照民事合同法律规范关于合同约定不明确时履行的法律规则确定争议内容的含义。”

总之，行政协议纠纷审判实务中，有关行政协议订立时的缔约过失，协议成立与否，协议有效无效，撤销、终止，请求继续履行行政协议，采取相应的补救措施等争议，在相关行政法律没有特别规定时，依据《行政协议规定》第二十七条第二款规定，相关当事人均可参照《民法典》合同编相关规定进行诉辩。