用人单位作伪证是否属于劳动保障监察的受理范围？

上海市人力资源和社会保障局 2012年11月30日 汪烨琼

    【案情简介】
    本案当事人郭某系2008年9月向本市H区劳动保障监察部门举报上海某货运有限公司 （下简称货运公司）“未支付2008年3月－5月劳动报酬”一案的举报人。该案在2008年10月至11月经劳动监察后，因郭某本人提供的证据材料与用人单位货运公司的说法存在较大出入，且多位证人证词与用人单位说法一致，鉴于双方对主要事实存在争议，郭某表示愿意通过劳动仲裁解决该期间的工资。（经事后了解，郭某的举报内容已通过民事诉讼得到支持。）
    2010年12月9日，郭某以一份2010年7月29日的《上海市H区人民法院法庭审理笔录》为证据，举报货运公司在2008年10月至11月劳动监察过程中，做了伪证（作虚假陈述）。并以此为理由要求H劳动监察部门对货运公司及相关工作人员做伪证的行为予以处罚，同时要求H劳动保障监察部门将货运公司列为每年重点监察对象。
    2011年5月9日，郭某向H区劳动保障监察部门再次举报货运公司存在作伪证的行为，2011年5月10日郭某又通过递交实名举报信的方式向H区劳动保障监察部门举报货运公司在2008年11月接受劳动监察时作了伪证，要求对货运公司、总经理李某以及2008年11月10日作伪证的货运公司人员进行处罚，对郭某的举报行为给予奖励，同时将货运公司列为重点监察对象。 

    2011年5月19日，H区劳动保障监察部门作出举报内容不属于劳动保障监察受理范围的书面答复。
    2011年6月3日，郭某向H区人民政府法制办申请复议，要求H区劳动保障监察部门在实体上处理货运公司做伪证的行为。
    2011年7月12日，H区人民政府维持了该区劳动保障监察部门的具体行政行为。
    2011年8月22日，郭某以原告身份向H区人民法院提起诉讼，要求法院撤销H区劳动保障监察部门2011年5月19日的答复，判令H区劳动保障监察部门依法受理郭某的举报，向郭某支付经济损失赔偿及精神损失费壹分钱。
    2011年10月21日，H区人民法院判决驳回郭某的诉讼请求。
    郭某不服一审判决，于2011年11月4日向上海市第二中级人民法院提起上诉，要求撤销原审判决并撤销被诉具体行政行为。
    2012年1月16日，上海市第二中级人民法院作出终审判决：驳回上诉，维持原判。 

    【案件评析】
    本案从2010年12月郭某提交第一份举报材料起到最后二审判决，历时一年多时间，期间经过了两次复议，三次举报（其中一次为非涉案人员），一、二审法院共发三份裁定和两份判决。本案最大的一个焦点在于用人单位做伪证是否属于劳动保障监察的受理范围，换句话说，伪证是否可以作为举报事项提出？
    首先，《劳动保障监察条例》第三十条对伪证的处罚对象并不限于用人单位。也就是说，如果个人在监察过程中提供了伪证，法条并不禁止对个人伪证行为的处罚。
    其次，《劳动保障监察条例》第三十条明确了处罚伪证的发生时间是在监察过程中。也就是说如果伪证是在监察前或监察后发生的，不适用此条。
    第三，《劳动保障监察条例》第三十条对违法事实的发现时间和揭发时间并没有明确作出规定。如果在案件结束后才发现用人单位作伪证的证据材料，劳动保障监察就不能对用人单位进行处罚了吗？这是郭某在复议、诉讼期间一直咬住不放的观点。
    确实郭某的质疑有一定的道理，但他偷换了概念。本案的焦点在于伪证是否可以作为受理案由进行举报，而非劳动保障监察部门是否可以在案件结束后处罚伪证行为。
    对于是否可以举报伪证分两种情况：一是案件正在查处过程中可以另行举报伪证吗？二是在案件结案后可以另行举报伪证吗？
    回到《劳动保障监察条例》第三十条，该条款位于“法律责任”一章，是劳动保障监察执法部门对用人单位阻挠监察依职权所进行的处罚条款。换句话说，用人单位在监察过程中存在隐瞒事实真相，提供伪证等行为的，劳动保障监察可以依职权予以行政处罚。因此，申请人并不能以此条款为依据单独提出举报。
    如果案件在监察过程中，如果申请人有材料证明用人单位存在做伪证的行为的，可以向劳动保障监察提供材料，但方式也并不是举报或投诉。 

    【本案启示】
    该案经过二审判决，最终有了明确的结果。二审法院维持了一审法院的判决，认定H区劳动保障监察部门对伪证不予受理的具体行政行为合法。
    本案给我们带来的启示如下：
    第一， 严格区分案件受理范围和行政处罚事项。
    郭某之所以一口咬定伪证属于劳动保障监察处理，是因为《劳动保障监察条例》第三十条规定，对伪证劳动保障监察有行政处罚权。既然有处罚权，为何就不可以举报该项处罚内容？这是本案当事人的一贯思路。
    也正因为法条的前后连贯性，在劳动监察内部也有不同的分歧。有的认为应该可以受理，但处罚权在劳动监察员手中；有的认为不能受理，因为根据《劳动保障监察条例》第十一条规定，并没有“伪证”这一受理事项，也找不到其他法律法规支持该条款的兜底条款。
    本文的观点是，决定是否受理的关键不是在条文是否分散或集中规定受理范围，因为有的法律会在不同位置分别设立属于受理范围的法条。决定是否属于受理事项的关键在于条文本身属于什么性质的规定。如果《劳动保障监察条例》第三十条不是有关阻挠监察的规定，而是另外对用人单位作伪证可以单独受理的规定，那么劳动保障监察也应该受理申请人的举报。反之，则不能受理。
    一言以概之，受理范围与处罚事项之间并不能划等号。属于受理范围的事项并不一定都可以进行行政处罚；而进行行政处罚的内容也并不一定都能被举报。 

    第二， 具体行政行为先有合法性才有谈合理性的可能。
    在相关劳动保障法律没有明确对伪证可以受理的规定的前提下，劳动保障监察部门受理关于伪证的举报尚缺立案依据。既然立案尚缺合法性依据，处不处罚单位在曾经的监察过程中提供伪证或隐瞒事实真相等情况这一合理性问题就无法讨论了。更何况对单位或个人作伪证的处罚，立案也好，处罚也罢，决定权都在行政部门。个人要求“行政部门对某一行为或某一对象作出处罚”这一举报内容与《监察条例》规定的“单位侵犯劳动者实体劳动权益”为举报或投诉的具体事项的立法本意相差甚远。