何×勇诉佛山市人事局行政决定纠纷上诉案
2006-01-09
作者： 郭 赞
一、当事人
上诉人（原审原告）：何×勇。
被上诉人（原审被告）：佛山市人事局。
二、案情
上诉人何×勇参加２００３年上半年佛山市录用机关工作人员和国家公务员笔试，经考试、考核、体检合格，被上诉人佛山市人事局于２００３年８月批准同意录用其为国家公务员，并发给《国家公务员录用通知书》，安排至佛山市国家税务局工作，试用期一年。上诉人于２００３年８月１１日报到上班。２００３年９－１０月间，上诉人分别在职工宿舍和家中，两次突发抽搐病症。经医院检查确认其属癫痫患者。经被上诉人调查，上诉人以前也发生过类似病症，但在参加由被上诉人组织的公务员录用体检过程中，未如实填写癫痫病史等情况。根据《广东省国家公务员录用体检实施细则》（试行）第三章第十一条“有癫痫病史……者为体检不合格”的规定，被上诉人作出了佛人公[2004]7号《关于取消何×勇国家公务员录用资格的批复》，取消了上诉人的国家公务员录用资格。上诉人对该批复不服，于２００４年１２月３日向佛山市禅城区人民法院提起行政诉讼。
三、审理
原审法院经审理认为，根据《行政诉讼法》第１２第（三）项“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；……”的规定，佛山市人事局对国家公务员的录用行为，是行政机关的内部行政行为，故何×勇的请求事项不属于人民法院行政审判权限的受案范围。依据最高人民法院《关于执行〈认中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第４４条第１款第（一）项、第６３条第１款第（二）项的规定，裁定如下：驳回何×勇的起诉。
何×勇不服原审裁定，提出上诉称：１．佛山市人事局向上诉人发出《国家公务员录用通知书》，只是确认上诉人取得国家公务员录用资格。只有试用期满，经正式任职，才能取得正式的国家公务员身份。上诉人试用期未满，还不属于正式公务员，故被上诉人取消上诉人录用资格的行为不属于内部行为。２．根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第４条的规定，行政诉讼法第１２条第（三）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。上诉人是佛山市国家税务局的公务员，被上诉人是佛山市人事局，二者不是同一行政机关，故该取消录用资格的具体行政行为不属于行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定，其也不属于人民法院不予受理的范围。原审裁定扩大了内部行政行为的范畴。故请求二审法院撤销原审裁定，发回重审。
佛山市人事局答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
佛山市中级人民法院经二审审理认为，根据国务院《国家公务员暂行条例》第１９条“新录用的国家公务员，试用期为一年，试用期满合格的，正式任职”以及国家人事部《国家公务员录用暂行规定》第２７条“用人部门根据职位要求，以及应试者的考试、考核与体检结果，确定拟录用人员，属国务院各工作部门的，报国家人事部门备案，属地方政府和各工作部门的，报市（地）级以上政府人事部门审批。按前款备案或审批所确定的录用人员，即成为国家公务员”的规定，在佛山市人事局经审批后作出佛人录[2003]78号《关于批准录用侯柏而等２５名同志为国家公务员的通知》，并向何×勇发出编号为[2003]1098《国家公务员录用通知书》之后，上诉人即成为新录用的国家公务员，即使是在试用期，也属于国家公务员身份。被上诉人在何×勇试用期间，对其作出佛人公[2004]７号《关于取消何×勇国家公务员录用资格的批复》的行为，属于行政机关的内部人事管理行为。根据《行政诉讼法》第１２条第（三）项的规定，该行为依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《行政诉讼法》第６１条第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。
四、评析
本案的审理焦点在于佛山市人事局取消何×勇国家公务员录用资格的行为是否属于《行政诉讼法》第１２条第（三）项规定的人民法院不予受理的范围。要解决该问题，就要厘清两个概念。
（一）处于试用期的何×勇是否属于公务员
《国家公务员暂行条例》第１９条规定：“新录用的国家公务员，试用期为一年。试用期满合格的，正式任职；不合格的，取消录用资格。”《国家公务员录用暂行规定》第２７条规定：“用人部门根据职位的要求，以及应试者的考试、考核与体检结果，确定拟录用人员，属国务院各工作部门的，报国家人事部门备案。属地方政府和各工作部门的，报市（地）级以上政府人事部门审批。按前款备案或者审批所确定的录用人员，即成为国家公务员。”《广东省国家公务员录用实施办法》第２５条规定：“用人部门根据职位的要求，以及应试者的考试、考核与体检结果，确定拟录用人员，并填写《广东省国家公务员录用审批表》，属省、市人民政府部门的，分别报省、市人事部门审批；属县、乡（镇）人民政府部门的，由县人事部门审核后统一报市人事部门审批。被批准录用的人员，即成为国家公务员，由审批机关发给《广东省国家公务员录用通知书》。”上述法规、规章清楚表明，被批准录用的人员，从审批机关发出《广东省国家公务员录用通知书》起，即成为国家公务员。上诉人于２００３年８月１日已收到编号为[2003]1098的《国家公务员录用通知书》，其已成为国家公务员，即使试用期未满也属国家公务员身份。
（二）内部行为是否只限于行政机关对其有隶属关系的工作人员所作出的行为。
有观点认为，根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第４条“行政诉讼法第１９条第（三）项规定的‘对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，’是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定”的规定，似乎只有行政机关针对本机关公务员作出的决定才属内部行为，因佛山市人事局与佛山市国家税务局不属同一系统，被上诉人对佛山市国税局的公务员作出的决定不应属于内部行为。但笔者认为该观点值得商榷，理由如下：
１．以行为的相对方与实施行为的机关是否具有从属关系来区别内部行为与外部行为的观点已不被学界所接受。因为其一，许多行政机关可能对其所属的工作人员作出一个外部行为，例如，公安机关可能对违反治安管理处罚条例的警察给予行政处罚，行政处罚显然是一个外部行为；其二，也有某些行政机关对不具有隶属关系的工作人员作出内部行为，如监察机关对其他机关工作人员给予警告等行政处分。相类似的，不能因人事部门与国税部门公务员没有隶属关系，而认定其为外部行为。目前在行政诉讼领域对区分内部行为和外部行为的一般标准主要看行政行为所涉及的权利义务，是一个普通公民的权利义务，还是行政机关公务员所特有的权利义务。如果是行政机关公务员特有的权利义务，应当认定为内部行为。本案中所涉及的权利是国家公务员的被录用权，无疑是行政机关公务员所特有的，故该行为应属内部行为。至于行为的相对方与实施行为的机关是否具有从属关系不是判断是否内部行为的唯一标准。
２．由于公务员的权利义务涉及监察、奖励、任免、工资升降、福利待遇、住房分配等多方面事务，而这些事务大部分又不能由公务员所在的行政机关决定，这套多头管理的公务员制度就决定了除本行政机关外，还有诸如监察、人事等部门的行为将对公务员特有的权利义务产生直接影响。本案中，根据《国家公务员任免暂行规定》第５条的规定，县级以上各级人民政府及其工作部门，按照规定的任免权限任免国家公务员。各级人民政府人事部门负责承办本级人民政府任免国家公务员职务的有关事宜，并对本级人民政府工作部门的任免工作进行业务指导和监督、检查。从上述条款可以看出，对公务员的任免职权属于各级人民政府的人事部门，公务员所在的行政机关无权对公务员作出任免决定。如果严格要求只有行政机关对本行政机关公务员权利义务作出的决定才属于内部行为，将会使大量内部行为变成外部行为，在我国法治建设尚未健全的情况下，其结果只能是事与愿违（至于有学者提出应扩大行政诉讼的受案范围，将内部行为也列入法院审查的对象，则不是本文讨论的范畴）。因此，对最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第４条不应机械理解。就笔者来看，行政机关作出的涉及公务员特有权利义务的决定即属于内部行为。
（作者单位：佛山市中级人民法院）
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