制定全国《公共场所禁止吸烟条例》刻不容缓

       国内外成功的控烟经验表明:  通过立法实施公共场所全面禁烟是保护公众免受被动吸烟危害的唯一的最有效的措施。

      我国是烟草生产和消费大国，现有吸烟者3.5亿，遭受被动吸烟的人数高达5.4亿；每年因吸烟导致100万人死亡，归因于被动吸烟的死亡人数达10万人，由此造成的直接医疗成本达140亿元。

       虽然早在1987年国务院即陆续在其颁布的一些相关法规中开始涉及公共场所禁止吸烟的有关内容，民航、铁路等行业和一些地方省市也出台了公共场所禁烟的专门法规，但现有公共场所禁烟立法仍存在着很大问题，远不能满足人民群众的健康需求和社会发展的需要。

       一、是地方禁烟法规零散不全。目前，我国没有专门针对公共场所禁止吸烟的全国性法规，我国337个大中型城市中，颁布了《关于公共场所禁止吸烟的规定》的城市只占45.7%左右，一半以上的城市存在控烟法规的空白；由于缺乏中央立法的参照依据，地方制定的控烟法规也缺乏规范，在禁烟场所、禁烟范围、执法力度等方面表现出明显的参差不齐。

       二、是禁烟场所比较局限。现有的地方控烟法规，禁止吸烟场所都比较局限。绝大多数地方规定禁止吸烟的场所只限于医疗机构、托幼机构、学校、会议室、图书馆、公共交通工具等少数场所，目前全国还没有一部涵盖所有室内工作场所及公共场所的禁烟法规。

       三、是禁烟范围不合标准。成功的控烟经验表明，“完全无烟环境”是唯一能够有效保护所有人免受“二手烟”危害的手段。世界卫生组织《烟草控制框架公约》第八条实施准则明确指出：100%无烟环境之外的任何措施，包括通风、空气过滤和指定吸烟区—无论是否有专门的通风系统都被证明是无效的。确凿证据显示，技术方法不能防止人接触烟草烟雾；通风换气和设置吸烟区，无论是否与非吸烟区分离换气，都无法将危害降低到安全水平。目前，由于多种原因，我国地方性禁烟立法，对禁止吸烟场所的范围实行分类管理，即划分完全禁止吸烟场所和部分禁止吸烟场所，而在禁止吸烟的公共场所内，多数采取划分“吸烟区（室）”和“禁烟区”的办法，达不到室内全面禁烟的标准。

       四、是执法主体模糊不明。现有地方禁烟法规的执法主体大多单纯依赖于当地爱卫会和卫生行政部门，由于这一执法群体人员不足、经费短缺，再加上没有畅通的举报、监督机制，且吸烟属一过性行为、很快烟飞人散、执法人员难于现场取证等原因，直接造成执法困难，导致对违规行为处罚不能落实到位，造成有法不依的现象非常普遍。五是违规惩罚力度不够。现有法规，对违反条例的个人处罚多为“劝诫教育、责令其立即改正”为主，“对拒不改正的，则处以十元到几十元”的罚款。在现有社会经济条件下，处罚力度明显不能达到惩戒的目的；还有一些条款规定对违反者“予以行政处分”或“依据有关规定给予处罚”，法规内容限定模糊，可操作性不强，直接影响法规的有效实施。

建议：

一、尽快启动全国公共场所禁烟法规立法程序。

根据全国人大批准2006年1月9日开始在我国实施的世界卫生组织《烟草控制框架公约》要求，2011年1月9日即在履约的5年内我国所有室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所必须100%全面禁烟以保护非吸烟者免受被动吸烟的危害。屈指可数，距离履约期限只剩不到一年（9个月）的时间，届时如仍未采取公共场所立法行动，将直接影响中国大国良好的国际社会形象。因此，尽快启动全国《公共场所禁止吸烟条例》的立法程序，不仅有利于保护人民群众健康、为地方立法及完善相关法规提供参考依据，也是我国政府履约的一项重要行动，更是维护中国国际社会影响的一件大事。

二、加紧开展调研工作，明确全国《公共场所禁止吸烟条例》的禁烟范围、执法主体、执法程序、处罚力度、法规实施进程等内容。

根据《烟草控制框架公约》第8条及其实施准则，借鉴国际上发达国家公共场所禁止吸烟立法方面的成功经验，结合我国经济发展的现状，建议： 

1、我国《公共场所禁止吸烟条例》禁烟范围应涵盖所有室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所。

2、对规定的禁烟场所要施行100%全面禁烟，不设吸烟区（室）；对酒吧等暂时实施全面禁烟有困难的公共场所，可延缓实施法规的时间。我国香港特别行政区2007年7月1日开始实施所有室内工作场所及公共场所无烟立法，但酒吧、会所、夜总会、浴室、按摩院及麻将天九会六类全面禁烟难度较大娱乐场实施时间推迟到2009年7月1日。全国公共场所禁烟条例可参照执行。

3、法规对执法、监督、管理等部门和单位的责任做出明确的规定，并进一步明确执法程序。

4、在处罚方面，国家法规给出足以达到惩戒个人和单位违规行为的原则，具体处罚金额可责令各省市、自治区根据当地的经济发展水平和实际情况研究确定。

三、加大宣传力度，提高公众对烟草危害的认知水平，为全国《公共场所禁止吸烟条例》的实施奠定舆论基础。

公共场所禁烟法规的顺利实施取决于人们对吸烟特别是被动吸烟严重危害健康的认识水平，取决于吸烟者保护他人健康意识的提高。近年来，尽管公众对公共场所禁烟立法的呼声越来越高，然而，由于吸烟是一种很难改变的行为习惯，敬烟习惯甚至根植于人们的社会文化生活之中，在少数人群中仍存在着对所有室内场所全面禁烟不理解的现象。因此，进一步加大宣传力度，将有利于提高公众对法规的依从性。