人大代表该如何来审查政府开销

                                           李迅雷

    一年一度的全国两会如期召开，而全国各地方的两会也都已经开完，有许多值得思考的话题。其中一个重要话题是，随着我国财政透明度的不断提高，如何有效提高人大代表审查预算、决算的质量，以便各级政府更好地管好用好财政资金、服务民生、兑现承诺，提高资金的效益。

    建议：

• 政府提供的预决算报告应在会议前提前一个月“上网”，供代表查阅和审议。
• 预决算报告应界面友好、通俗易懂，能够就社会普遍关心的话题，如三公消费、民生投入等进行相关科目调整，作出回答，避免看不懂报告或报告没有代表看的尴尬现象屡屡出现。
• 试行绩效审计监督制度。可以由各地各级的人大财经委员会牵头，组织有较高资质的第三方财务审计机构、事务所，以及部分人大代表中具备专业背景的人士共同参与。

    从以往的会议审查情况看，存在以下问题：

    首先是人民代表大会普遍会期短、议程多，一份预决算报告，开会第一天发到代表手上，会议议程专门安排的审议讨论的预决算的时间一般不足两天，以本次全国人大二次会议为例（见下图），审查预算报告的时间，只安排三个半天，且这三个半天中还要同时审查政府工作报告、国务院计划报告，故实际安排审查政府去年的财政决算和今年的财政预算时间只有区区半天，且几天之后就要审查表决草案和进行表决，大部分代表都没有充裕的时间去研究。实际上代表们对纳税人的钱如何花、该不该花、花的效果如何，都没有时间进行实质性审查，只是走走流程而已。

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    其次，由于政府提交人代会审议的财政预决算报告过于笼统，专业术语较多，缺乏概括和归纳，多个项目和数字混在一起，缺少详实的文字说明，大部分代表望而却步，难以了解财政资金到底是如何分配和使用；由此导致在大会审议中难以对预算报告进行专门、深入、细致的审议，难以对预算草案提出一些实质性的意见。本人已经连续7年参加两会的小组审议活动，观察到很少有代表在翻阅集中放置在会议室内的政府各个部门提供的预决算报告。

    第三，从政府提供的预决算材料看，涉及资金使用绩效方面的内容很少，只是简单说明用于某个领域的资金同比增减多少，例如用于民生领域的资金多了，似乎就表明重视民生了，但这些投入资金的使用绩效究竟如何，代表们却不知情。

    第四，目前我国正在推行全预算管理，部分省市的人大已经试行四本账的预决算审议，即财政、政府性基金、国资及社保收支的预决算，这意味着目前或今后代表们将需要审议的预决算报告将比之前要多出两项内容，为此要花费的审议时间也理应更长。

    鉴于以上人大代表在政府预决算的审议时存在的诸多不足和问题，且有的问题已经长期化，为此，呼吁改进人大审议政府预决算的流程，提高审议质量，加强对预决算过程的监督，使得财政的透明度和绩效能够进一步提高。具体的建议如下：

    1、全国或各地召开两会的一个月前在全国或当地的“人大代表网”上发布政府的预决算报告及相关附件，供代表们及早阅读并提意见。目前，代表大会提高的政府预决算报告已允许代表们带走，故网上公布不涉及泄密问题。且人大常设办事机构还可以根据代表们的集中反馈意见，让政府部门提前准备答复材料，使开两会时审议报告交流更为充分。

    2、政府部门提供的预决算报告应该更加“通俗化”以便更多的代表能够读懂和理解。由于大部分代表没有财经工作的经历，也不像西方国家属于专职的议员，故阅读存在一定困难。即便是财经专业出身的代表，也未必能够完全读懂预决算报告，这是由于这些报告过于“专业”。建议今后应该出针对代表的通俗版报告。

    3、试行绩效审计监督制度。可以由各地各级的人大财经委员会牵头，组织有较高资质的第三方财务审计机构、事务所，以及部分人大代表中具备专业背景的人士共同参与，按照一定要求，对政府预算中涉及社会发展和民生的重大项目，分别进行专项审计，如：交通、环保、社区医疗卫生服务体系建设等，进行专项绩效审计调查，这些绩效审计报告将包括针对部门存量资产收益管理与预算管理是否缺乏统筹，部分资金、资产是否闲置、资金使用效率如何等内容，提交“两会”审议。

    以上三点建议如果能够做到，则能够显著提升人大代表审议政府预算的质量，但仅有这些改进性建议，还是难以把审议政府收支情况真正做到位，所以，必须健全人大的监督制度。正如十八届三中全会所提出的那样，“健全一府两院由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”。