基本案情：

原告二人均系山东省诸城市密州街道陈家花园社区居民，在本社区各自均拥有合法房屋并长期居住，2017年，因当地启动南湖东组团陈家花园片区陈家花园居棚户区改造项目，原告的房屋被纳入征收范围内。经申请政府信息公开，原告二人得知被告诸城市政府并未对相关材料进行审核便径行作出诸政复字[2022]18号《关于同意诸城南湖生态经济发展区西土墙、陈家花园股份经济合作社收回徐某户、卢某户等3户宅基地使用权的批复》（以下简称“案涉批复”），系程序违法，遂提起行政复议申请。2022年9月26日，原告二人收到潍坊市政府作出的潍政复决字【2022】第226-227号行政复议决定书，其以原告二人提起的行政复议申请不符合受理条件为由驳回了原告二人的行政复议申请。

原告二人认为，潍坊市政府作出的《行政复议决定书》适用法律错误，被告诸城市政府作出的案涉批复侵害了原告二人的合法权益，故依据《行政诉讼法》等相关法律规定，向潍坊市中院提起行政诉讼。

一审法院经裁判认为：

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件:…(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”因此，首先需要审查本案是否属于行政诉讼受案范围，即被告作出的案涉批复是否对原告权利义务产生实际影响。《中华人民共和国十地管理法》(2019年修正)第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权:(一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的:(二)不按照批准的用途使用土地的;(三)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依据上述规定，收回集体土地使用权的主体是集体经济组织。本案中通过原告起诉状中陈述可以看出，被告作出案涉批复是内部审批行为，对原告的权利义务不产生实际影响。原告起诉要求撤销被告作出的案涉《批复》，不属于行政诉讼受案范围，依法应予以驳回。

另外需要说明的是，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。原告如认为陈家花园股份经济合作社收回其宅基地使用权的行为侵害了其合法权益，可依法另行寻求权利救济。综上，原告的起诉依法不属于行政诉讼受案范围，予以驳回。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项，《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款、第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回原告二人的起诉。

本律师对该案的法理分析：

一、诸城市政府作出的诸政复字[2022]18号《关于同意诸城南湖生态经济发展区西土墙、陈家花园股份经济合作社收回某户、卢某户等3户宅基地使用权的批复》（以下简称“案涉批复”）侵害了原告二人宅基地使用权、房屋所有权、居住权和生存权等合法权益，一审法院认定案涉批复不属于行政诉讼受案范围，属于认定事实不清、适用法律错误。

1.《行政诉讼法》第十二条规定了人民法院行政诉讼的受案范围，除规定了人民法院行政诉讼的受案范围之外，《行政诉讼法》还规定了不属于行政诉讼受案范围的案件，具体规定在第十三条，共包括四项，第（一）项是国防、外交等国家行为，第（二）项是行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，第（三）项是行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免，第（四）项是法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。本案中，诸城市政府决定收回原告二人宅基地使用权行为不属于以上四项除外情形的任何一项，也不属于可以类比于上述四项除外情形的种类，因此，本案亦不在人民法院行政诉讼不予受理的案件范围之内。案涉批复作为行政行为的一种，虽然其内容未援引任何法律法规依据，但是根据“职权法定”“法无授权即禁止”的依法行政内涵，结合集体土地收回的现行法律规定来看，原批准用地的人民政府决定收回土地使用权的，应当符合《土地管理法》（2019年修订）第六十五条之规定。即“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。”因此未经原批准用地的人民政府批准、不符合法定情形、亦未补偿的情况下，任何行政机关均无权决定收回土地使用权，此乃案涉批复具备可诉性的实体法依据。既然上述法律规定了政府有此项权力，且此权力直接影响行政相对人的权益，则根据“有权利，必有救济”的原则，原告二人针对案涉批复自然有权提起行政诉讼，此乃《行政诉讼法》第二十五条所确立“行政相对人可对行政行为起诉”的立法根源。在适用《土地管理法》第六十五条和《行政诉讼法》第二十五条作为裁判依据，以及上述法律赋予行政相对人这一司法救济的基础上，则不应仅从理论上的“内部审批行为”对案涉批复的性质自行界定。理论上的自行界定和讨论应当局限于法律、行政法规、政府规章未作出明文规定的情况下，否则将造成法官立法，自行创设“法律”，从而架空法律的局面。

2.一审法院认为案涉批复的作出系内部审批行为，从而认定对原告二人的权利义务不产生实际影响，只进行了简单的形式审查，而未尽到实质审查义务。首先，行政行为是否可诉，要看被诉行政行为的作出是否有对当事人的权利义务产生实际影响，主要是指行政主体的行政行为实际上处分了行政相对人的权利义务，或者虽未直接增设相对人的义务、减损相对人的权利或变更相对人的权利义务，但其存在会给其他行为的作出提供具有法律意义的依据，或者置当事人于不利的地位。本案中，案涉批复表面上系诸城市政府对诸城南湖生态经济发展区管理委员会作出，但从法律效果上，案涉批复的作出已经实际且明显减损原告二人对案涉土地享有的使用权和房屋所有权的合法权益。倘若没有诸城市的批准同意，南湖管委会等部门客观上根本无权对原告二人的宅基地使用权实施收回。该批复的作出实质影响原告二人的实体权利义务，也是收回宅基地使用权的基础和前提要件，具有可诉性，依法属于行政诉讼法的受案范围。其次，一审法院未经任何调查询问便径行作出驳回起诉裁定，未充分保障原告二人的合法诉权，侵害了原告二人依法寻求法律途径进行救济的权利。在近年我国的司法领域中，不乏收回宅基地使用权的类似案件，且进入实质审理的案例也不胜繁多，足以证实该类似案件是否具有可诉性的判断仍是重实质而非仅依据形式，本案原告二人于2022年10月21日完成立案缴费，一审法院于第六个工作日即2022年10月31日作出案涉裁定，期间未经询问原告二人，也未保障原告二人陈述申辩的合法权利，有违司法正义之理。

3.从案涉批复的内容看，该批复系同意收回原告二人宅基地使用权的行政行为，实施方式为同意南湖管委会严格按照有关法律法规要求办理实施。由此可见，案涉批复系批准性质的行政行为，且该批复从同意内容来看，是针对对外实施的收回宅基地使用权的事项，其作出后已对外发生法律效力，实质影响了原告二人对土地的使用权及房屋的所有权，并非单纯的内部审批行为。鉴于“房地一体”“地随房走”，房屋和土地不可分割，房屋客观上不能成为空中楼阁的基本原则，在案涉批复收回宅基地使用权的同时，必然影响原告对自身合法房屋的占有、居住、使用和处分这一所有权权益。故一审法院作出“被告作出案涉批复是内部审批行为，对原告的权利义务不产生实际影响”的认定，系事实认定错误，且明显脱离生活常识。

4.收回宅基地使用权的法定方式为有职权的行政机关依照法定程序依法征收和收回，除此之外，别无二径。从原告二人起诉的案涉批复内容和《土地管理法》的相关规定来看，诸城市政府正是通过此方式对包括原告二人宅基地房屋在内的土地使用权实施收回。至于诸城市政府通过何种方式批转谁来具体实施，并不妨碍案涉批复的可诉性。同时，从一审法院所认定的意见可知，其认为村委会或居委会可以成为行政诉讼的被告，因此原告二人应当就案涉批复起诉陈家花园股份经济合作社。但是基于法定职权考虑，股份经济合作社并不具备收回宅基地使用权的法定职权，因此即便股份经济合作社参与实施，该行为也应当视为行政委托，法律后果应由诸城市政府承担。

二、从目前案外人南湖管委会具体组织实施收回宅基地使用权的情况来看，其已经直接将案涉批复付诸实施，且已实施到强拆房屋、占地开发的阶段，显然对收回范围内的权利人产生了实际影响，故本案属于行政诉讼受案范围，人民法院应当受理。

1.收回宅基地使用权已依据案涉批复实施到强拆房屋的步骤。2022年7月27日凌晨4点左右，南湖管委会依据案涉批复已经将案涉批复作为实施强拆的依据，将其直接付诸实施，且其付诸实施的行为，系该批复作出后必然发生，因此，该批复已经对包括原告二人在内的收回范围内权利人产生了实际影响。根据最高人民法院行政审判指导案例22号《魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案》的裁判观点，案涉批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对案涉批复提起诉讼的情况下，人民法院应当予以受理。鉴于案涉批复作出后，南湖管委会将该批复付诸实施，并将原告二人的合法房屋违法强拆，对该宅基地进行圈占。因此案涉批复的法律效力明显外化，具备可诉性。如果案涉批复在诸城市政府批准后，未有后续实施收回土地之行为，则可以视为该批复并未对原告二人的权利义务产生实际影响。然而，案涉批复的作出本质是为了收回原告二人的宅基地及地上房屋，且该行为客观上也实施完毕，诸城市政府也通过此种方式达到了收回土地的法律效果。在这种情况下，人民法院仍然局限于案涉批复本身进行理论上逻辑自洽的判断，则明显有违客观实际。

2.内部审批行为一般在最终的行政决定作出之前，行政系统内部可能有同一行政机关内的阶段性分工，上下级机关之间的请示、批复、批准、指示、指导，平级机关之间的建议、同意等内部行为。而本案中案涉批复并不符合上述内部审批行为的特征，内部审批行为的最大特征应为其内部性，即该行为没有外部化，并不会直接处分行政相对人的权利义务。而本案中诸城市政府批准决定收回原告二人宅基地使用权的行为明显不符合该行为的上述特征。首先，案涉批复以后续的公告、催告书为载体进行了送达，而并非局限于行政机关上下级之间。其次，该批复行为基于公告、催告书、强拆房屋等而突破了内部行为的界限，完成了一个内部审批行为“外部化”的过程。最后，该内部审批行为直接处分了原告二人所享有的房屋所有权和宅基地使用权、居住权等物权权益和生存权这一基本权利，对原告二人的权利义务产生了实际影响。从本案的客观情况来看，无论是案涉批复的作出，还是后续催告书的送达以及原告二人房屋被违法强拆、土地被侵占开发，都形成于被诉行政行为作出之后，且后续行为的作出依赖于该审批行为的存在。因此，一审法院将被诉行政行为界定为内部审批行为属于事实认定错误，该界定亦明显不符合内部审批行为的内涵。一审法院既认定案涉批复是内部审批行为（意味着案涉批复未被直接付诸实施，批复内容并未外化），另又认定原告二人应以股份合作社为被告另行寻求权利救济，显然自相矛盾，且与事实不符。从上述情况看，案涉批复内容直接外部化，且已由南湖管委会具体实施到违法强拆房屋、圈占宅基地施工开发阶段，显然不是内部审批行为，因此一审法院的认定本身即自相矛盾，更不符合事实情况。

3.本案案涉批复系行政批准类的行政行为，依法属于人民法院行政诉讼受案范围，且诸城市政府是本案被告，该行政行为应当在行政诉讼中予以审查。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条之规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，案涉批复是行政批准类的行政行为，批准机关和在文书上署名的机关均为诸城市政府，故诸城市政府是本案适格被告，且本案当然属于行政诉讼受案范围，一审法院对被诉案涉批复应当予以实质审查。