中国油气体制改革实行了渐进式的市场改革之路，目前已经进入改革的深水区，面临诸多深层次矛盾和挑战，但是改革绝对没有回头路，必须坚定信心，持续深化改革。

一、中国油气体制改革历史回顾

回顾历史，为了更好地展望未来。

从历史角度来看，中国油气体制改革一直持续，伴随着国家改革开放的进程而不断演进，具有十分明显的渐进性市场化改革的特征。

中国油气行业长期位居国民经济的基础产业之一，是中国能源行业的重要组成部分，对于保障国家油气供应安全，满足社会生产和生活的需要，促进经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的战略意义。

自实施改革开放政策以来，中国油气体制改革大致经历了如下四个阶段：

1.改革和开放起步阶段（1978-1989）

改革初期，每走一小步，其实都意味着走一大步。

在此阶段，中国油气体制改革的核心就是放权和让利，国家通过在国内率先采取了原油产量包干政策和多种形式的承包经营责任制，大大激发了油气行业和油气企业的内部活力，原油生产保持了快速增长的势头。

在海洋油气领域，中国政府率先打破了传统计划经济的禁锢，及时开展了油气对外合作工作，开启了中国全面对外开放合作的先河。

国家在推动油气体制改革过程中，先后成立了三大油气总公司，既中国海洋石油总公司、中国石油化工总公司和中国石油天然气总公司，实现了从计划经济管理体制向有计划的商品经济管理体制的重大转变。

2.初步建立市场经济管理体系阶段（1989-1998）

市场化改革，意味着国家经济体制将发生重大变化。

在此阶段，中国油气行业通过实施以价格改革为中心的体制改革、石油石化两大总公司实施重大重组成立了中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司、两大石油集团公司开始全面推广承包经营责任制和探索公司制改革试点，逐步进入了以市场经济管理体系为核心的体制改革新阶段。

随着国家不断深化计划、投资、税收、外贸等领域的配套改革，中国油气行业逐步由市场调控取代原先的行政和计划管理。

3.探索建立现代企业制度和市场化改革阶段（1999-2012）

油气市场，开始由垄断逐步走向竞争。

进入这个阶段以后，民营、外资等各类油气企业主体开始积极进入油气行业，三大石油集团公司通过主营业务股份制改革及境内外上市探索建立现代企业制度，油气价格改革进一步朝市场化方向迈进，实行政企分开，逐步建立全新的管理体制。

4.全面深化改革阶段（2013年至今）

面对全面对外开放和深化经济体制改革，油气体制改革必须深入。

党的十八大以来，党中央对能源行业提出了“四个革命、一个合作”的能源安全新战略，油气的资源属性、安全观和发展观都发生了重大变化。

国家对油气体制改革制定了“放开两头，管住中间”总体改革思路，出台了《中共中央国务院关于深化石油天然气体制改革的若干意见》。

自此，中国油气体制改革全面深化，其中最大的改革亮点便是成立国家石油天然气管网集团有限公司，实行油气管道输送运营与油气生产和消费运营分离。

油气管网独立运营，并成立了国家油气管网集团有限公司，这是最近几十年来中国油气体制改革的重大进展，更是具有里程碑意义的重大改革。

二、中国油气体制改革已经进入攻关期和深水区

中国的改革，从来就没有止境，改革不可能止步不前。

改革目的在于解决问题，改革过程其实就是不断解决问题的过程。

目前，虽然中国油气体制改革已经取得一些明显的成效，但是依然存在诸多的问题和矛盾，比如中国油气市场主体竞争格局如何形成？

中国油气上游产业进一步改革和开放的局面如何建立起来？

中国油气下游产业如何进一步完善市场主体多元化和价格市场化？

中国油气产业如何深化对外合作的方向和模式？

针对国家“双碳”目标，中国油气产业如何实施转型战略？

……。

如此等等，中国油气行业面临的问题和矛盾多如牛毛，尤其是油气行业如何应对日益复杂的国内外环境变化，如何走出传统油气业务而走向能源转型之路。

说明中国油气体制改革已经进入到攻关期和深水区，只有艰难前行，不进则退。

面向国家“十四五”时期全面深化改革的更高要求和国家“双碳”目标的实施，中国油气行业未来发展将面临着诸多的严峻挑战，但也存在着诸多的发展机遇，关键是如何应对挑战，如何抓住机遇，如何确定未来发展方向和核心战略。

展望未来，中国油气体制改革确实是任重道远，需要油气行业和企业砥砺前行，需要披荆斩棘，需要打破传统，需要改革创新，更需要大刀阔斧。

中国油气体制深化改革应该按照“四个革命、一个合作”的总体要求，针对改革中遇到的难点和重点，持续深化体制改革，建立全国统一油气大市场。

改革需要突破瓶颈，而中国油气行业未来最大的瓶颈就是转型，这是全球应对气候变化时代的要求，更是国家实现“双碳”目标和能源转型的硬需要。

中国油气产业和油气企业，需要贯彻总体国家安全观，在确保国家油气供应安全的前提下，尽快制定符合时代要求和自身优势的转型战略，加快产业转型和结构调整的步伐，尽快由油气产业向综合能源产业转型，建成一批具有全球竞争力的世界一流综合性能源公司，并为实现国家“双碳”目标做出应有的贡献。

三、中国未来油气体制改革方向就是持续完善市场化机制

市场化改革，由来已久，虽然步履维艰，但终究还是砥砺前行。

从未来中国油气体制改革趋势来看，油气行业将继续向市场化方向迈进，这是国家既定改革方向，应该没有任何回旋余地，绝对不会以人的意志为转移。

可以预见，中国未来油气体制改革将坚持以市场化为导向，以确保油气供应安全为底线，以提升科技创新为先导，以经济效益为中心，以企业自主经营为基础，强化政策引导，依靠技术进步，培育规范市场，加强监督管理，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的油气市场的宏观调控体系，健全统一开放、竞争有序的油气市场运行机制，促进整个油气行业的健康发展。

中国油气体制市场化改革，将重点聚焦如下几点：

1.逐步建立和完善统一、开放、竞争、有序的油气市场体系

没有竞争，就没有市场。

国家将继续放松油气行业的市场准入管制，进而建立全面竞争性的现代油气市场体系，从而建立油气竞争体制和机制。

在油气市场机制过程中，油气价格改革将居于重要地位，因此预计政府将继续推进油气价格改革，不断完善中国油气市场运行的宏观调控机制，但还需要切实掌握住油气市场管理和调控权，确保油气供应的稳定和安全。

另外，中国还将继续培育油气市场的竞争主体，从油气市场持续市场、完善和规范油气市场入手，不断健全和完善油气市场规则，逐步形成合理的、有序的油气市场的竞争格局，最终建成统一、开放、竞争、有序的油气市场体系。

2.充分发挥市场配置油气资源的基础性作用

竞争，是市场经济的基本规则，而市场竞争是资源配置的最核心手段之一。

放眼全球油气市场竞争格局，面向国际油气市场不断开放的外部环境，预计中国政府还将持续推动中国油气市场化改革。

具体来说，应该健全和完善油气市场运行机制，鼓励国内外油气企业之间的市场竞争，将国内外油气市场结合在一起，利用市场机制和经济手段有地效配置油气资源，充分发挥市场配置油气资源的基础性作用。

3.继续培育多元化的市场竞争主体

对于市场来说，其实就是游戏，而游戏需要有玩家。

谁都知道，如果没有游戏的玩家，那么游戏就会失去基本功能。

同样，市场之关键在于市场主体，没有多元化的市场主体，就不可能有市场竞争。

在中国油气产业长期发展过程中，其实最大的问题就是缺少市场主体，因此在市场化改革进程中，培育市场主体便一直是改革的重点。

预计国家将继续加快市场竞争主体的培育，增加市场主体的数量，扩大市场主体的规模，转变经营观念，建立市场机制，完善管理体制，健全现代油气市场体系。

根据国内外环境的变化和经济全球化的趋势，国家还将继续允许外资企业进入国内油气市场，并可能尽快调整油气市场准入政策，允许更多的外资或内资企业进入油气市场，进而不断提高油气市场的竞争程度。

4.为各类市场竞争主体创造公平的竞争环境

任何游戏，都必须有游戏规则，而规则制定者必须与玩家脱离，否则便是不公平。

对于油气市场来说，政府便是市场规则的制定者，市场主体只能在市场规则的基础上开展竞争活动，这才是真正意义上的油气市场。

在未来油气体制改革中，中国各级政府将发挥市场规则制定者的重要作用，在积极培育市场竞争主体的同时，重点在于为各类市场主体创造公平的竞争环境。

目前，中国油气市场的主体已经逐步实现了多元化，按时各类市场竞争主体在油气市场具有不同的地位，市场主导性存在巨大差异，因此需要制定公平的竞争环境。

可以这样说，中国无论在油气上游领域，还是在油气下游领域，市场主体之间确实存在地位的差别，尤其在油气上游产业，市场主体尚未实现多元化。

在油气下游产业，市场主体相对多元，既有传统大型油气企业，也有许多民营油气企业，还有少量外资油气企业，市场竞争相对比较充分，但是市场主体地位仍然存在较大的差异性，还需要进一步完善市场公平环境。

由此可知，中国政府将继续重视油气市场的公平性环境建设，以完善中国油气市场的竞争机制，通过市场竞争实现油气资源的科学合理配置。

四、中国油气体制改革近期目标

目标就是方向，没有方向，改革难以持续。

在几年前，中国油气体制改革曾经是社会热点话题。

不过最近几年来，人们将关注的焦点集中到油气转型这个时髦话题之上，在很大程度上忽视了油气体制改革。

但是，本人认为，尽管油气转型至关重要，但是油气体制改革并非可有可无，两者之间其实存在着相互促进或相互融合之关系。

或者说，国家并没有放松油气体制改革，而且预计还将持续推进。

从油气体制改革近期目标来看，国家仍将是改革的主导力量，预计将统筹考虑油气市场各个环节的市场成熟程度及其与国民经济发展之间的关系，逐步有政府主导为主逐渐转变为以市场需求为主导，以油气安全供应为基本目标，以经济效益为中心，以调整和优化结构为主线，继续放开油气市场准入，让更多的市场主体进入油气领域。

从油气勘探开发上游产业到油气储运中游业，再到油气炼制和油气化工以及油气产品流通等下游业，油气行业产业链条很漫长，链条也很宽广，但是由于油气上中下游等环节因经营规模不同，发展趋势和目标定位也相差甚远。

有鉴于此，以往在油气行业体制管理上，国家对油气产业的不同环节加以区分，对链条的上游部分采取适度集中的政策，对油气中游产业实行垄断经营政策，而对油气下游部分则更加强化充分的市场竞争政策。

从油气体制改革近期目标来看，预计国家还将制定或采取差异性改革目标。

1.油气上游改革将聚焦于市场进一步开放

市场开放，其实是改革的最低要求。

预计国家油气上游产业市场化改革的目标是：“主体突出、加强辅助、理顺关系、有序竞争、依法准入、有效监管”。

在现阶段，尽管中国政府从政策层面上已经制定了油气上游产业的全面开放政策，从探矿权政策上制定了开放政策，改变了以往由中石油、中石化、中海油和延长石油垄断油气矿权的政策，

但是，现实情况是，能够真正进入油气上游勘探开发产业的其他市场主体还很少，根本就没有形成多元化市场主体竞争的格局。

因此，为了提高油气资源开发速度和效率，预计国家还将继续推进油气上游产业开放政策的具体落地措施，尤其是制定具有可操作性的配套政策和措施，吸引更多的外资或内资企业进入上游产业，逐渐建立具有市场主体竞争的体制和机制。

2.油气中游改革将聚焦于油气管网公平开放

有些产业，本质上具有垄断属性，因此垄断成为必然。

但是，关键是国家要对垄断环节实施严格的政府监管，缺少监管的垄断产业，必然产生对市场主体的歧视。

对于油气中游产业来说，主要包括油气运输和储备，具有自然垄断的性质，所谓改革必然是以允许垄断但加强监管为主的路径进行改革。

正因为如此，国家才将油气中游产业的部分资产和业务剥离出来，组建了国家石油天然气管网集团有限公司，将具有自然垄断属性的业务与油气生产和油气消费脱钩。

也就是说，该竞争的必须竞争，而该垄断的允许垄断。

从近期改革目标来看，国家将重点推进国家油气管网输送和储备业务设施的公平开放，确保管网服务对每一个服务对象都能够实行无差异性的公平对待，不得歧视任何一个需要提供服务的客户企业。

理论上讲，国家油气管网实施公平开放政策似乎很容易，但是由于传统运营模式的惯性以及传统大客户的主导力量十分强大，因此实际上是一件相当艰难的改革工作，切实需要国家在深化预期体制改革中不断推进和落实。

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