停建经济适用房，兴办公共租赁房，以制度创新来实现上海住房保障事业的新突破

复旦大学住房政策研究中心

 一、       问题的提出

     自国务院2007年24号文以来，党和国家已经把住房保障放到社会和谐稳定之根本的政治高度上，市委和市政府也多次强调住房保障对推进上海社会经济可持续发展以及“四个中心”建设的重要意义。在各方的努力之下，上海的住房保障工作在2009年取得一定的突破，然而这些进展与全市市民对住房保障的期盼还有很大距离。尤其在2009年上海商品住宅平均涨幅超过40%，平均房价收入比远远突破15的背景下，社会各界对上海未来住房保障的发展更加翘首以盼。

     特别由于2010世博会即将到来，上海城市建设规模仍然高位运行之中，同时外来人口流入持续增加，住房需求居高不下，而住房供应的增长却受到种种限制，加上近年来国内外经济环境变化多端，当前和将来相当长一段时间内上海的住房保障事业都将面临非常严峻和复杂的形势。

     然而上海的住房保障仍然基本沿袭老办法老思路，进程滞后于形势的快速发展，也落后于近期兄弟省市的创新做法。为此我们疾呼，上海住房保障事业必须跟上社会形势发展，敢于创新，敢于抛弃被实践证明走不通的老路，尽快找出一条新路来，早日给市民一个满意的答卷。

二、       原因分析

     目前上海住房保障主要还是以政府建造和出售经济适用房来推进。这种方式虽然有周期短、见效快、易操作、政府直接投入不多的优势，但客观上存在建造选址、分配环节和使用环节的种种很难克服的难点，使其在效率和公平方面都存在很大缺陷。根据很多专家学者的研究，经济适用房最核心的问题在于：

（一）经适房定位是解决居住问题而不是投资。经济适用房属于保障性住，保障性住房目标是要解决“居者有其所”问题，如果连面对中低收入阶层的保障性住房都要把产权放在前面，都带有投资属性，一则市委定下来的住房应该“以居住为主”的精神是无法落实到普通商品住宅的，社会对住房的观念将难以扭转，对住房投资风气难以抑制；二则增量必然有限，难以解决大量不同群体的“居者有其所”要求，很难持续进行下去。

     2009年底的市人大预算审查会上，已经有很多市人大代表纷纷指出，上海现行住房保障的思路是有偏差的。如储敏伟代表（上海金融学院院长）提出“如果我们只盯住‘产权’不放，要想解决住房问题，那任务可太艰巨了”。马瑜代表也表示， “要弄清的一个概念，住房到底是消费品，还是投资品？”[1]

      对于经适房5年后可进入商品房市场转让，已有不少市政协委员提出质疑。委员们认为，5年后随着房价上涨，尽管把获利的30%上缴政府，但其出让获利仍然是巨大的，这对于那些因略高于经适房门槛无法享受的群体，是一种不公平。梁鸿委员指出，经适房解决的是住房问题，而不是致富问题，不应允许进入商品房领域。陈宏民委员也认为，5年后上市不利经适房的长期统筹发展。[2]

（二）经济适用房与公共财政平衡有严重冲突。经济适用房为了廉价只能免费获取土地，但如果按照有关部门计划，每年建设/出售400-500万平方米经济适用房，那每年就有至少160亿土地出让金永远也回不到公共财政手中，将给公共财政造成很大压力。所以经济适用房根本不可能大规模推开，往往沦为政绩工程和点缀。市房地局同志反映，现在只能在很偏远郊区找地盖经济适用房，但这样的房子老百姓又很不乐意去，容易成为鸡肋。

（三）经济适用房实质上就是搞价格双轨制，分配的公平性和防腐败问题很难解决。任何商品搞“价格双轨制”都是很难成功的。我国改革历史上各种实践经验表明，凡是靠行政权利来分配的资源，其中的寻租腐败行为是非常难控制的。很多媒体和专家调研披露，各地有一些打着救济老百姓旗号的经济适用房实际被公务员等特殊阶层获得，激化人民群众对政府的不信任。即使能控制住这种腐败，社会成本也很高。

（四）经济适用房与住房市场调控是内在冲突的。上海土地有限，建造越多经济适用房，普通商品住宅房价越高，对中产阶层利益造成很大冲击。

 （五）经济适用房缺乏动态调整能力。住进去时候是穷人，不代表一直是穷人。但一旦出售，就失去滚动循环利用的可能。

 （六）经济适用房缺失横向公平。没有从解决最需要帮助人群的住房需求做起。很多专家指出，经济适用房“合格的买不起，买得起的不合格”。

三、       对策建议（意见）

     立即全面停止建设经济适用房，已经建成的只租不售，改为经济租赁房，纳入公共租赁住房体系。

    一段时间来，北京、江苏、厦门、深圳等在借鉴发达国家经验的基础上，相继探索试行公共租赁住房制度，取得很好实效。从上海实际出发，土地供应短缺和土地成本不断上升，人口大量流入和住房需求的多样化，都意味着覆盖面广、灵活性强、公平性更好、效率更高的公共租赁住房应该成为上海住房保障的主干，并能弥补中长期租赁市场的发展空白，促进住房市场的结构平衡和健康发展。

     在兄弟省市经验基础上，上海发展公共租赁住房需要立足自己的特点：

（一）上海公共租赁住房的供应对象要广。上海是一个开放的国际化大都市，居民来源多样，流动性大，收入变动快。为此上海的公共租赁住房需要有强的包容性，不要太局限特定的群体，可以满足不同层次居民包括中低收入家庭、新毕业大学生、外来务工人员、“夹心层”乃至引进人才的阶段性住房需求。当然建设初期应有优先次序。提供的租赁住房在高中低档都可以有一些，这样可以内部交叉补贴，减轻低收入家庭租金负担的同时实现可持续发展。租赁住房在空间布局上要提倡各种收入阶层混合居住，极力避免穷人聚居的贫民窟现象出现。

(二) 上海发展公共租赁住房，融资可多元化，力争住房保障和公共财政之间的平衡。上海地价昂贵，而且还会不断攀升。但保障性住房完全不支付土地出让金就取得用地，政府财政收入影响过大。一个可能的解决办法是“先租后售”。政府通过国资委以评估的土地出让金入股，在10-15年约定最低租赁期满后或适当时机，可将该项目出售，政府回收土地收入金并取得增值收益后退出相应的股份。公共租赁住房公司增值收益滚动再投入到新的租赁住房的建设和运营。上海金融市场发达，可以吸引商业银行、保险、投资资金、住房公积金的长期融资，包括考虑REITS。另外，如果租户连续租满10-15年，可以考虑优先或折价出售给他们。这样 “先租后买”，既解决了保障对象的准入鉴别难题，也符合中国老百姓的心理习惯和养老要求。

（三）上海要有公司化运作的公共租赁住房机构。上海是一个特大型国际化城市，人口众多，住房供需矛盾将持续很长时间，住房保障工作也将是长期的艰巨工作。为此公共租赁住房要在上海取得成效，要求必须有一个常设的专业管理体系，需要组建一个政府扶持、但独立运作、吸收社会力量参与的公共租赁住房公司，形成一个从建造、租赁、物业到居民服务的产业链，并创造就业。

（四）上海可以多种方式来筹措公共租赁的房源，以多种方式来为公共租赁住房公司的保本微利运营创造条件。上海2008年末有4.7195亿平方米住宅，其中有不少属于长期闲置状态，公共机构可以通过收购这些闲置住房的产权或使用权，包括与“以房养老”结合，进行改造后向社会出租；上海大企业大机构多，可以充分调动这些单位的积极性，鼓励发展单位租赁房、人才公寓、集体宿舍等多种形式的租赁住房；上海房地产市场发达，房地产公司多且强，鼓励发展市场化租赁公司，与公共租赁公司展开合理竞争。在经营方面，上海商业发达，社会消费力高，可以通过给予成片小区临街商铺专营权、提供社区多种服务经营等“以商养租”的办法来改善公共租赁公司的经济情况。

（五）上海的公共租赁住房必须和针对中低收入群体发放的租赁补贴有效结合，互相补充支持。最低成本租金与中低收入家庭可承受租金之间的差距不应该由租赁公司负担，而应该通过政府财政发放的租赁补贴来解决，政府完全不出钱就想搞好住房保障是不可能的。但我们测算下来，每年并不是很大的财政资金量就能解决大问题，最多10-15亿，比经适房要节约很多。

    结语：通过公共租赁住房和租金补贴的有机结合，不需要太大的公共资源负担就能更公平、更有效率地解决非常多的住房困难户问题，而且还能有效缓解人才流失现象，为上海“四个中心”建设提供保证，为此应该成为上海未来住房保障制度发展乃至整个住房政策的主要思考方向。(www.chps.fudan.edu.cn)