住房保障如何寻求新突破

陈杰

复旦大学住房政策研究中心执行主任

      自从2007年国务院24号文以来，住房保障在中国住房政策中的地位显著上升，已经成为举国上下高度关注的焦点民生问题之一。对于住房保障，各级政府的表态不可谓不重视。2008年末国务院公布的应对国际金融危机4万亿投资计划的第一条就是1000亿的保障性住房投资，住房与城乡建设部又随后提出了9000亿的住房保障投资计划。各个地方也先后出台了住房保障规划，如上海提出了解决城市低收入家庭住房的发展规划（2008-2012），宣布五年内30万套约2000万平方米的经济适用房建设计划，这是上海自2000年以来首次恢复经济适用房建造计划。然而一年多来各地住房保障工作的推进总是让人感到阻力重重、步履蹒跚。如2009年10月全国人大常委会专题调研组的权威报告指出，在中央政府的高度重视下，各地保障性住房建设仍然进度缓慢，即使是在中央预算中编制的保障性住房项目，截至8月底的全年计划投资完成率也仅为23.6%。上海也出现，截至11月底年度计划的400万平方米经济适用房开工还不足一半。

     由此可见，光有中央政府的决心和重视还是远远不够，当前推进住房保障还存在多方面的瓶颈和约束。如果不能找出这些瓶颈和约束，那么住房保障事业很难打开局面，将在原来的基础上徘徊不前。在当前商品房价持续居高不下的背景下，如果住房保障仍然进展缓慢，那显然会让城市广大买房无望的中低收入居民倍感困窘甚至绝望，这会给社会稳定与和谐造成很大的冲击。

     束缚住房保障工作推进的原因有很多，十分复杂。但笔者以为，以下几个原因是十分关键的，也是最需要突破和克服的。

     首先，观念上的制约。很多地方政府的领导干部虽然在口头上承认了住房保障的重要性，但在思想上仍然把其看作一种“消费品”，总觉得搞住房保障远不如搞基础建设那样对地方经济增长有直接的拉动作用，是政府财力的“纯消耗”，为此总想着能省则省。在中央政府和社会舆论压力太大的时候，就多做一点，压力少的时候，就少做一点。只要能应付过去，得过且过。还尤其害怕保障性住房搞多了会影响商品房投资，拖累地方GDP和减少地方财政收入。可以说，这是地方政府对住房保障投入缺乏主动性和积极性的根源所在。但对这种想法，笔者要借用世界银行首席经济学家林毅夫2008年曾说过的一句话来回答，“不要把社会保障仅仅当作一种消费，要把社会保障当作一种投资。”

      让城市居民享有基本的住房条件是城市发展的必要条件。欧盟经济社会委员会在2007年3月14日回答欧洲议会关于住房与区域政策时候提交的咨文中开头就提出：“住房毫无疑问是一项基本人权，而且是决定其他人权和生命尊严能否实现的基本前提”。人们发现，住房居住条件与公共卫生之间存在较强的联系，恶劣的住房环境容易导致霍乱等流行疾病的蔓延。贫民窟十分容易导致社区混乱、城市崩溃和国家衰败，瑞典和美国学者曾联合写道，“恶劣的住房条件将以犯罪、少年流氓、酗酒和各种其他恶性问题来让整个社会为之付出高昂代价”。

所以，住房保障具有社会投资属性，最低层面是指，通过临时住房救济等措施来防御性地防止流落街头或聚居破烂街区的人走向犯罪或其他社会不良行为等造成对社会秩序的干扰和对社会生产力的破坏。这点就像卫生保健一样，有卫生经济学家测算，在我国如果投资1块钱在预防保健上，就可以节省8块多的医疗费，还能节省100块钱的抢救费。与其在结果上花几倍成本防范，不如在源头上投入。否则财政收入和GDP相当部分都被大量的警察、警备、监狱、防盗设施、高额保险费这些防御性投资消耗掉，难道是我们所追求的发展模式么；更高层面是指，主动性的提高居民普遍的居住质量，会有效帮助相关人员提高经济生产能力，让整个社会受益。国内外都有大量的经验事实证明，当居民困窘的住房负担被大幅度减轻之后，他们才有余力进行正常消费，同时还会大量增加在教育、保健、职业发展和子女抚养上的投资，提高个人和家庭的生产力，为社会做出更大贡献。这也就和为什么中央政府一直强调住房保障投资有助于扩大内需、具有“促民生、保增长”的双重功效联系起来了。

      其次，决策能力和方法的制约。现在一些地方政府也有从思想高度上认识到住房保障的必要性，但在落实住房保障的方法沿用长期以来的传统模式，决策不够科学理性，也不能做到因时因地而变，实施效果不能让社会满意。具体表现，一、目标的制定不够切合实际能力。如全国人大常委会调研组指出的，一些地方政府没有周密调查和分析研究，住房保障规划目标的制定存在盲目性，一上来宣传的覆盖面就弄得过大，准入标准放的过宽，保障标准定的过高，这样看起来心思很大，愿望很好，但“僧增加了，粥”，即使不考虑鉴别真僧假僧的成本，最终不仅完不成工作计划，还因为不能履行对社会公开做出的“承诺”而失信于民，造成十分被动尴尬的局面，对政府信誉也是很大的损失；二，工作目标与群众需求脱节。住房保障是一个复杂的公共事业，不是简单的按人头发放救济，本应该是针对当地群众的实际住房困难来实施，但很多地方政府工作计划的出台没有经过充分的群众意见征询，政府自以为是地推行住房保障。比如很多人是临时性和阶段性住房困难，最需要的是期限较长、稳定有保障的廉价租赁住房，即使长期性住房困难的，也非常希望在市区就近居住，哪怕住房套型较小，需要的只是租赁补贴。但向这些人群提供地处偏远郊区、就业和教育医疗资源困乏还相当昂贵、需要一大笔首付的经济适用房对他们来说就是鸡肋，进退两难，如不少地方都爆出经济适用房滞销、中签者弃购的消息。也就是说，政府提供的不是老百姓尤其最需要解决住房困难的群众需要的，群众最急需的往往政府没有提供；三、工作计划上的短期化。很多地方政府偏好经济适用房，有一个关键原因是经济适用房的资金周转较快，这样不担心资金沉淀下去，操作简单容易。但对于目前社会呼声很高的公共租赁住房，政府有很强的心理畏惧，害怕形成长期的包袱和负担。但从国际经验来看，越是经济发展，城市尤其大城市人口越会聚集，住房保障需求就越高涨，住房保障体系的长期化是不可避免的。展望未来，未雨绸缪，中国必须及早设立长期的专职住房保障法人机构，如类似欧洲大陆国家和韩国等亚洲国家盛行的公共住房租赁公司。政府应只负责住房保障的宏观规划、土地供给和提供差额融资，但建设、管理维修等日常运营业务由独立于政府之外的专职非赢利性机构来社会化运作，在融资方面在政府为主的基础上多元化、社会化；四、工作计划的非全局视角。一些地方政府做住房保障就盯着住房保障，没有一个全局视角，往往各种住房政策之间相互冲突和打架。住房保障必须放在住房政策这个整体之中来考虑。如过度地推行经济适用房，占用过多商品房土地，会造成商品住房的房价上涨，从而造成中间收入和中低收入家庭的矛盾，这样不利于争取住房保障的社会支持，还可能演化成香港那样的住房两极分化模式。反过来采用公共租赁住房和租赁补贴来帮助中低收入住房困难家庭，尤其在现有闲置住房存量中挖潜，则造成的阶层之间矛盾较小，有利于提高整体的住房居住质量。

    最后，没有相应的制度刚性制约。住房保障做多少都是地方政府自己来定，社会压力大和自我积极性高的时候多做一些，财力丰富的时候多做一些，反之就少一些，缺乏稳定性、一致性和连贯性。虽然从住房与城乡建设部到不少地方政府都公布了住房保障的发展规划，但这些都不具有实际约束力，做不到没有责任人惩罚和部门追究机制。如果住房保障不能提供明确清晰的期望，老百姓失去对政府的信心，那么本不该或本不该过早进入商品房市场的人群将也不得不被市场高扬房价所席卷，这样，商品住房市场将更加失衡，社会和谐程度将更加下降。

     根据以上分析，笔者认为，住房保障事业要取得对当前僵局的突破，首先是对住房保障看作社会投资观念的大力宣扬，让这个观念深入社会人心和政府决策者之心；其次在决策过程中更加公开和寻求更科学论证，突破旧有模式，借鉴国际经验，少走不必要的弯路。其中关键一条是要有长期的专职机构。核心的原则是要从帮助最需要帮助的人做起；最后，但可能也是最重要的，立法先行，加快《住房保障法》的起草和社会意见征求工作，明确职责，责任到位，并同时有相关辅助条例出台，尽快让住房保障成为各级政府长期化和标准化事业。