上海青年学者“住房保障与住房市场”专题论坛综述

 ——《社会科学报》5月8日，刊登时有删节

   住房保障是建设和谐社会的重要环节，住房市场的未来发展趋势也是当前社会焦点问题，牵动着社会各阶层人士的心，为了更好地回答当前社会对住房研究所提出的迫切理论要求，同时在改革开放三十周年之际回顾和总结住房制度改革和住房市场发展的经验与教训，复旦大学产业经济学系、复旦大学发展与政策研究中心联合邀请上海市高校和研究机构从事住房研究的青年学者代表，就“中国住房保障模式选择与未来住房市场发展走向”为主题，于3月27下午在复旦大学管理学院李达三楼106会议室举行小型专题论坛，以圆桌沙龙形式展开跨学科对话和深入交流。这次活动也是国家自然科学基金课题“国际经验与中国住房公积金制度改进”的一部分。

     复旦大学产业经济学系陈杰副教授组织和主持了本次论坛活动, 本论坛也是国家自然科学基金课题“国际经验与中国住房公积金制度改进”的一部分。复旦文科处副处长任远教授到会致辞。发言嘉宾包括上海财大的姚玲珍教授、上海交大的胡昊教授、上海社科院陈则明副研究员、同济大学钱瑛瑛副教授、上海外贸学院陈晓静副教授、华东师大胡金星博士、上海财经大学周蕾博士等，以及复旦大学经济学院陈钊副教授、经济学院李志青博士、环科系郝前进博士等。以下是论坛发言综述：

 1.       住房保障的名词内涵

上海交大胡昊教授指出，“住房保障”这个说法是很有中国特色的一个词汇、也许为中国特有，在国际上没有现成的可对应的名词。中国现在很多部门把住房保障翻译成Housing security，显然不恰当。如果翻译成Welfare Housing（福利住房），也不够贴切。国外与住房保障含义有对应的包括两个层面：一个是公共住房政策，public housing policy，内容是如何让所有人住的上房，早期侧重在建，现在侧重在租；第二，政府扶持居民购买房的政策，如通过贴息、抵扣税等办法让更多人买的起房。这两个政策与我们国内所说的住房保障有一定重合，但区别还是很大。

 同济的钱瑛瑛副教授对此表示十分赞同，指出她也不知道该如何对外翻译和向外国人解释“住房保障”这个词。当前翻译成housing security或housing insurance都不合适，今后如果翻译成public housing policy或者public housing system，相对比较恰当。

 复旦的陈杰副教授提出，住房保障(体系)如果照字面硬译，可以用housing safety network/system，但国外几乎没有人用这个词。国外政府文件和研究文献经常提到的“让(居民)有支付能力的住房政策”（affordable housing policy）可能最接近国内所说的住房保障。

 2.       住房保障的实质——为什么要实施住房保障

上海社科院的陈则明副研究员在题为“住房保障其实并不难”的发言中提出，理解住房保障要从“公平”入手。不同人讲的“公平”的内涵有很大差异。完善的住房制度应该兼顾每一种公平。住房保障提供则是相对的结果公平。这个是现代文明发展的需要，要保障每个人有最低限度的物质资料享受，其中住房是很重要一块。但追求这些分配结果上的公平不能以牺牲其他公平、尤其机会/过程公平，不能以破坏效率为代价，否则挫伤劳动者积极性，造成社会财富创造短缺，恶性循环。他比喻说，住房保障以及社会保障是维生素，不可或缺，但不能带来活力，市场是蛋白质，唯一带来能量和活力。

 陈杰副教授认为，住房保障之所以需要，从根本来说是市场在配置住房资源时候出现了“市场失灵”。其他商品只要考虑“卖得掉卖不掉”就行，但住房是特殊商品，有基本消费品的属性，一定要保证让所有人都能消费到最基本的水平。然而市场只讲究生产，不讲究分配，做不到这点，住房的分配结果需要政府干预。但不能让政府进入到住房的生产和供应环节，否则即使没有腐败，也一定是低效率的，一定造成短缺。

 胡金星博士指出，住房是商品和社会保障产品的结合体。由于忽视了住房的特殊属性，住房市场化后，尽管人均住房面积越来越大，但是大批中低收入群体有住房需求却没有购买能力。

 3.       住房困难的定义和住房保障的标准

钱瑛瑛副教授，是因为了有住房困难才需要保障。参照国际的标准符合以下3个条件的可以定义为住房困难：一是住房面积较小；二是房价相对于支付能力偏高，超过可支配收入的三分之一；三是居住地远离工作和就业等，也就是“空间失配”。住房存在这些方面的困难就需要保障。

 姚玲珍教授提出，住房保障的标准就是比照生存标准。当然这个标准随着社会经济发展而不断调整。人均住房7平方米在现在是绝对困难，但20年前在上海很好的家庭才有。标准不能太高，否则对没有得到的人不公平，没有人有积极性努力工作。

 陈则明副研究员提出，既然住房保障的存在是因为现代物质文明的底线要求，那么只要达到这个底线就可以了。具体来说就是有独立厨房和卫生间，子女要有独立的私密房间。所以住房保障不在于新建造了多少平方米，补贴了多少钱，而是看改善了多少困难家庭的居住条件使之达到最低要求。设施完善的住房，即使建筑面积20平方米也够了。

 郝前进博士提出，要从住房可支付能力的合理确定角度来科学定义住房困难和住房保障的补助标准。

 4.       住房保障的覆盖面

与会专家对夹心层算不算住房保障的覆盖范围有不同意见。与会专家都认同住房市场要与城市化过程联系，要把农民工、流动人口的住房问题列入考虑。但对于这些人是不是应该进入住房保障体系有不同意见。

 姚玲珍教授提出，从最狭义的角度看，住房保障主要是针对户籍人口；就较为宽泛的角度看，住房保障应包括一个城市的常住人口，如目前所谓的 “夹心层”；就理想角度看，住房保障应该包括所有人口，含短期流动人口。

 陈则明副研究员提出，住房保障的范围不仅仅是为了一方百姓安居乐业，更要放在中国城市化进程中的天下百姓角度来考虑。否则会引起更大地区差距和失衡。

 5.       住房保障的模式、工具

任远教授指出，住房问题现在政府过多依靠市场，但我们现在开始反思是不是市场化过度了。实际上住房问题的解决，除了市场之外还有其他很多的机制。比如说，关于流动人口的居住，美国的墨西哥的移民社区是通过移民组织来租赁住房给移民居住。我们有时更需要通过一些非市场化的途径来提供住房服务。这中间政府应该发挥很大作用。

 作为上海住房保障政策的设计参与者，姚玲珍教授指出，上海目前正在按照四个梯度体系的设想实施住房保障：（1）给最低收入家庭的实物配租；（2）给低收入家庭的廉租房（短期内重点）；（3）中低收入家庭的经济适用房类（短期内重点）；（4）中间收入和刚工作的年轻人，贴息减税政策以支持他们购房。长期来看，上海以及中国住房保障体系将包括三个梯度：(1)实物类；（2）廉租类；（3）贴息减税类。经济适用房属于政府直接干预住房市场的做法，在缓解住房紧张局面后应逐渐推出。住房保障基本上还是“补砖头”和“补人头”之争，“补砖头”见效快，但容易出现贫民窟、穷人区这样的社会问题。现在上海、广东等地要求在商品房小区配建、套建一定比例的经济适用房、廉租房，以期解决这个问题。

 胡昊教授首先指出，2007年国务院24号文以来，国内住房保障体系建设最大的进展在于，（一）政策法规不断完善与修订之中；（二）组织机构设置合理。日益与国际接轨。他表示认同社会不同阶层应该混居一起的理念，认为这样才能不造成社会隔阂，并举出荷兰等地区的“社会混合实验”(spatial mixing)。同时他提出，解决公共住房问题不仅仅是一个政策和经济问题。物质性手段、技术手段也是十分重要的。比如现在有一些社区拒绝低收入家庭的进入，这样就使得社会的融合得到挑战，那怎么解决这个问题呢？上海交大一批学生在参加联合国竞赛时提出用旧厂房改造成农民工住房的设想，得到社会关注。总之，要从规划设计的角度，以工程的概念来做住房保障。以他的经验来看，采用实物的方式来解决住房保障问题效率可能很低，可以考虑引入一些NGO（非政府）组织。

 陈则明副研究员对强制性在高档小区配建经济适用房的做法提出疑问，认为是对市场的扭曲，很难持续。他认为，一、户籍人口不缺住房而是缺改善住房的条件，对于他们要从财税等方面进行补助；二、非户籍常住人口，住房问题本质上是缺首付款，可采取金融手段；三、非常住流动人口，租赁是最好的途径。

 陈钊副教授提出，从理论上判断，能够交给市场来做的事，不应该由政府来做。保障性住房的提供也可以交给非盈利组织。不管谁来做，必须做到引入竞争机制。

 陈晓静副教授从美国住房政策的历史经验来说明，政府直接建筑中低价住房，到政府补贴建筑住房，最后到政府直接补贴居民，是整体的趋势，这样更能社会福利最优化。这个观点得到与会专家的认同，但关键分歧是中国有没有到这个转变的时机。陈晓静副教授提出，当前还是可以适当地建造经济适用房，但经发放对象主要是年龄应该在50岁以上，实在没有可能自己拥有住房的人，不应面对青年人。

 陈杰副教授表示之前已经对经济适用房等各种形式的集中建低价房计划的内在缺陷做了很多批评，一直主张尽快减少乃至取消，这里不重复。要补充的几点是，一、中国住房已经不纯是总量不足的问题，而更多是分配不公的问题；二、增加经济适用房平抑不了商品住房房价，反而会恶化，因为土地给定；三、平抑房价要从发展租赁市场，尤其公共租赁市场入手；四、限价房完全不可取，价格信号失真，价格统计没办法做，各方都无法真正知道市场真实情况，居民也不可能实际受益；五、以发放住房补贴的形式来帮助穷人不会引起市场房价和租金上升，因为属于特定的较低端的住房需求，而且增加这部分需求的实际支付能力可以创造这部分供给，盘活闲置的存量房资源，特别老公房。这样就与发展公共租赁市场结合起来。

 6.       住房保障的融资

胡昊教授对当前住房保障过度依赖住房公积金收益提出疑问，还指出目前社会对具有私人产权性质的住房公积金增值收益能不能用于住房保障是有很多争议。胡昊教授对有人建议成立全国性的住房投资公司也有疑问，认为不应该由政府来做，而由分散的非营利性的组织机构来做更好。

 陈则明副研究员也对住房公积金增值收益用于住房保障提出质疑，认为应该更充分调动民间资本建设廉租房。包括各种形式的住房基金、REITs、债券乃至彩票。政府所要做的就是为这些金融产品进行担保。香港的领汇基金是成功的案例。上海要建成金融中心，“房地产证券化”这个现代金融的标志是必须的。陈则明副研究员还对次贷危机提出不同看法。认为次贷虽然现在造成了损失，但在提出的时候确实广受赞扬，也确实对提高美国穷人的住房自有率起到了很大作用。

 周蕾博士提出，公共住房的资金来源是政府首先需要解决的问题。并以英国为例，英国在20世纪70年代中期以前的公共住房建设中，建房资金主要来源于政府财政。但是20世纪70年代后随着政府公共住房政策的转变和财政能力的约束，开始降低对公共住房建设的直接投入，20世纪90年代以后几乎不再向地方政府和住房协会的公共住房建设和管理直接投资。目前，英国的住房协会作为公共住房提供的主体。住房协会的资金来源几乎全是靠市场化来筹资的。第一个渠道就是通过向银行包括海外金融机构借款；第二个渠道是通过发行债券来筹集资金；第三个渠道，也是长期的资金来源，是通过租户的租金来实现长期的资金流。

 7.       住房保障的政策制定

陈钊副教授提出，住房保障要可行，需要三个标准：（1）信息对称与透明;（2）尽可能地减少对市场价格的扭曲。房价仍必须由市场决定，政府可以通过各种补贴政策来间接地增加住房困难群体的支付能力；（3）考虑长期的社会后果。比如不能造成贫民窟和居住割裂。

 陈则明副研究员、陈杰副教授都提出政策出台不透明，拍脑袋，缺乏足够充分的论证，很多时候被舆论牵着鼻子走，但那些报纸和网上的舆论往往都是片面的，白领阶层占据了话语权，而记者们正是这个阶层的代言人，通过媒体放大渲染，把买得起房子看做社会要解决的头等大事。陈杰副教授指出，这导致了政策没有帮助最需要帮助的人，而是帮助了声音最大的人。住房政策更加以购房为中心，租房市场一直瘸腿。

 8.       住房保障与住房市场

陈钊副教授提出，住房市场矛盾突出的背后实际上是社会收入差距拉大，住房市场上的很多问题不是住房本身能解决的，不能把扳子都打在住房市场上。最大的根源在社会资源配置的权力不公。

 钱瑛瑛副教授对此表示同意，她也认为，中国的住房市”旧聿⒚挥刑乇鸬拇笪侍猓鞘谢侍狻⑵陡徊罹辔侍獾鹊榷技械靥逑值阶》课侍馍侠戳恕Ｗ》勘Ｕ夏Ｊ降难≡窕挂氤鞘谢滔嗍视Α

 李志清博士提问，中西部有没有住房保障问题？那里的房价矛盾突出么？如果不是，房价矛盾和住房保障需求集中在几个大城市，那可能说明住房保障主要是大城市的人口过度集中，同时大城市有大量有来自外部的需求。地区发展的不均衡以及这种不均衡的持续扩大，是住房保障和住房市场矛盾的重要根源。

 郝前进博士提出，在研究住房市场的时候，必须和人口的年龄结构特征结合在一起。他同时认同住房问题必须和城市化联系起来的观点。他认为，中国目前城市发展面临的最大问题，也是中国政府在城市发展问题上比较矛盾的地方。一方面，政府不希望人口大量聚集在几个大的城市，但另一方面政府又把大量的投资机会，大量的就业机会创造在大城市。二级城市，比如武汉，人才流失都很厉害。这样就势必加重在特大城市中居民的住房可支付能力问题。

9.       住房市场调控手段

陈钊副教授提出住房调控政策应当以经济学研究，特别是实证研究为依据。比如抑制了别墅投资看起来保护了普通市民，但其实不然。首先保护了已经有别墅的人的利益，其次有钱人转而争夺市内中高档公寓，进而使一部分本来能买得起中档房的人现在只能去买低档房了。这就是住房市场的“渗透效应”。

 陈则明副研究员对此感到十分认同，他指出别墅停批导致别墅价格疯涨。限制高档别墅看起来节约土地，但是其实是浪费土地。因为别墅一般都是建在郊区山上，一旦别墅停建，那么富人就会买公寓，这些公寓却都是建在良田上面的。还有70/90也是浪费土地的。一般来说一电梯可以让3到4户人家一起使用，但是70/90就浪费了公用部分。开发商的规划设计是有道理的，行政干预破坏这种效率。

 钱瑛瑛副教授总结了以往住房保障和住房市场调控的几个误区：第一个误区是“顾此失彼”。表现之一是制定住房保障政策不顾及或者不测算对住房市场的影响。表现之二是不顾及各种保障政策的连续性，互相打架。总是造出许多新的概念和新的名词。表现之三是不考虑受助对象的搬家成本。第二个误区就是，“一刀切”。比如在限制市场需求方面。

10.   30年改革大背景下的住房制度回顾

 郝前进博士和陈杰提出，当前中国的房价问题要放在特定的历史背景下来看。第一，长期抑制城市化，近十年城市化开始加速，对住房需求持续旺盛；第二，之前没有房地产市场，1998年以后才真正有，长期压制而积累的需求喷发出来，10年可能还不够，还需要一些时间去消化；第三，经济发展到一定阶段，居民有进行财富积累的需求性和可能性。但当前流动性过剩，居民投资方向单一；第四，改革到现在，社会还处转轨时期，各方面对未来收入和经济预期仍然高涨。所以当前中国住房市场乱是正常的，还需要一段时间才能走向成熟，不能操之过急。