关于建立立法回避制度的建议

民进四川省委常委、四川鼎立律师事务所首席合伙人：施  杰

   法是“公共意志”的体现，必须充分体现人民大众的意志和利益。但长期以来，我们的立法常常是行政部门管辖领域内的行政规章由相关的政府部门自己主持起草，起草完毕之后，虽然也有一些部门向社会公开征求意见，但是否采纳意见仍由立法者决定。这已经成为我国立法实践中一种通行的做法。这样做的依据是主管部门对自己管辖领域的实际情况往往更为了解，但却严重忽视了由此可能带来的对立法正义的损害：立法行为在本质上乃是对权利和利益进行分配和调整的过程，在部门利益的驱动下，部门立法很容易演变成占有权力资源的方式和分配既得利益的手段。所以，当立法的主体同时又是执法主体的时候，其所立之法就很难成为体现人民大众意志和利益的“公共服务产品”。

  要又好又快发展，需要良好的法制环境，营造良好的法制环境，就要创新立法机制。立法回避制度就是立法机制的一种创新。

立法回避制度是立法程序正义的需要，有利于将恣意、私欲等可能影响公正决策的因素予以最大限度地排除，有利于体现法律的大众性和公正性。只有作为利益相关者的政府部门不再主持或参与立法起草工作，而是交由“相对中立第三方”，才能更好地实现立法公正。

  通过立法回避制度的建立和实行，坚决制止“行政权力部门化,部门权力利益化,部门利益法制化,法制随意解释化”现象，营造良好的法制环境，是推进我省经济社会又好又快发展的需要。为保证法律法规的严肃性和公正性，为创造公平公正民主和谐的社会生活环境，政府部门要主动退出立法领域，因此必须创新立法机制，建立政府部门立法回避制度。

  建立政府部门立法回避制度，要避免立法的随意性，避免有利可图的法律就立，无利或者不利的就拖。如果确实需要立法，有关部门应该提出立法项目，提交省政府法制办公室审查，以认定其必要性而予以立项，经过一定的程序后，再由省政府法制办公室将立法项目委托给没有直接利害关系的“第三方”（如高校、社会科学研究单位、中介组织等社会机构），实施委托招标起草立法。同时，亟需之法，还应该限定时间完成，不能够拖延。

建立政府部门立法回避制度，在立法起草过程中，如主管部门有直接明显利益关系的，原则上应该回避;专业性极强、需要借助专家智慧的，原则上相关部门可以回避；综合性跨部门的立法项目，部门间难以达成共识的，原则上部门予以回避。此外，在评审、审查环节，相关人员如与立法项目有直接利害关系，也应主动回避或强制回避。