新京报访谈杨根来教授：殡葬改革到了一个十字路口
　
本报时事访谈员 高明勇

2010年4月17日，星期六《新京报》评论周刊-访谈B03

收费高不高要分环节看

　　 新京报：日前，有媒体报道，北京八达岭陵园的墓地价格分别是1万～3万元、3万～5万元和5万元以上，这是经北京市民政局批准的合法陵园。园方认为“很便宜了”，而不少网友认为是“天价”。这种反差您怎么看？

　　杨根来（民政部管理干部学院教授）：这三个层级的价格形成的价格体系，让网友感觉到是天价，我个人认为它不能算高，实际上这和我们说的“殡葬行业的费用过高”是没有直接联系的。

　　但是，为什么这么高的价格还“不能算高”呢？因为墓地是稀缺资源，目前修建坟墓是过渡措施，而殡葬改革的方向是火化，不保留骨灰、不建坟墓。并且，墓地是占用土地的，无论占用林地还是耕地，只要是土葬，都和殡葬方向是背道而驰的。

　　 新京报：现在的问题在于公墓价格为什么这么高？

　　 杨根来：正因为墓地不是殡葬改革方向，只是多样化处理骨灰一种形式，所以对于满足这种需求的行为，收取一定的费用也是符合价格调整体系的。毕竟不是方向嘛，如果一个人去世以后非要放在墓地，就要付出一定的代价，不但是中国如此，国外也是如此，西欧、日本把骨灰存放在墓地里面要付出高额维护费或者管理费。所以说中国墓地现在价格越来越高，而且将来还要更高。从这个意义上讲，公墓价格高也是符合实际的，随着时间推移还要更高。

　　 新京报：那您认为北京的殡葬行业费用过高吗？

　　 杨根来：殡葬要弄清一个关系，殡葬行业和殡葬事业单位是两个概念，行业是大概念，凡是人去世以后到殡仪馆、公墓的所有消费都称之为“殡葬消费”，整个为逝者服务的服务体系叫做“殡葬行业”。在殡仪馆之前，人去世以后医院要管，去世以后到太平间，出了太平间到殡仪馆，这一段是一个空档，实际上这块也是行业里面消费量比较大的。这一块过去是垄断，现在除了接运遗体火化是政府监管以外，其他基本上都放开了。除了接运、火化和墓地建设这三项在政府控制之列，其他基本上都是社会化服务。

　　 另外，目前国家对殡葬价格管理是三种类型，一种类型就是对接运、火化和骨灰寄存这三类进行政府定价，定的很低，非常适合上世纪80年代水平，90年代就没有调过，最近几年都没有调。第二种类型是政府指导价，比如防腐整容、遗体接运过程中追悼服务出租场地这类的，场地追悼厅可以用一个小的，来的人多用一百人或者三百人，使用不同的地方，费用自然不同，这是政府指导价。第三种类型是像花圈、寿衣、骨灰盒之类，这是市场定价，或者说市场调节价，市场有需求就高，没有需求就低，政府基本上放开式的管理。

　　 新京报：您认为殡葬费的标准应该是什么才合适？

　　 杨根来：这个标准没法一概而论，一方面每个人对殡葬都有不同的消费需求，另一个方面殡葬费用的概念也比较大。目前的殡葬费用里，有一部分不是殡葬事业单位的服务体系所在，而是很多中介组织充斥其中，比如医院太平间大多都有承包制度，这一部分的费用并不少，包括花圈、寿衣店、棺材等这些都有相关物品，实际上它形成了一个产业群或者产业链，而且这个产业链占领了老百姓殡葬消费这个方面很大一块比例。

　　殡葬方面的立法非常滞后

　　新京报：有评论认为，墓地实行政府定价、政府指导价和市场调节价，让消费者有三种自愿选择，而“殡葬的暴利从这儿开始的”。您怎么看？

　　杨根来：我不敢苟同暴利是从公墓开始的，但是公墓确实引起了这个问题。因为它毕竟是稀缺资源，与价格是不成正比的。但是，由于行业的特殊性，殡葬不可能像其他行业一样全部市场化运作，让社会各种各样的人员都来经营，特别是公墓，特别是殡仪馆。国外也是这样的做法，并不是说谁都可以参与。

　　新京报：民政部对公墓的审批有什么硬条件，什么程序？

　　杨根来：民政部门审批公墓是一个行政许可项目。公墓审批首先要符合当地殡葬发展规划和公墓建设规划，然后到民政部门提出申请，民政部门认为这个机构符合当地规划以后，可能给他出具许可证，然后凭这个许可证到工商部门办理营业执照，当然之前要发改委、规划部门一个审批，它的批准立项土地地征好了，最后发给它公墓经营许可证，公墓经营许可证办完了以后，然后到民政部门要办理一个公墓许可证，工商营业执照办理以后，公墓许可证就是可以正式营业的，这是公墓审批的程序。

　　新京报：在公墓问题上，民政部门和当地的规划、建设、物价等部门有怎样的联系和协调？

　　杨根来：事实上，只要是与公墓有关的政府部门都在管，比如公墓审批需要用地，需要规划部门、土地部门、工商部门、价格部门、建设部门等相关部门来协调，因为公墓是一个企业，是按照企业性经营机构来运作的。民政部门管理公墓都是事业性机构，不是以盈利为目的的，或者个别公墓私企化。现在目前一千多家公墓就是两种类型，一种类型民政部门直接管直接办，直管、直属、直隶这些事业性机构，当然也是以准商业性机构来经营的。另外一种就是其他有关部门经营的，比如说土地部门、建设部门或者说村委会或者民政局。

　　 新京报：这一块法律上没有明确吗？

　　 杨根来：这方面立法非常滞后。像法国，一二百年前就有《火葬法》，有一套很健全的法规体系，还有其他国家，法规都规定的非常详细。我们的法规逐渐地调整，最早1985年的条例只有十多条不到一千字，1997年的条例虽然有30多条，但是所有的文字加在一起三千多字，规定的非常朦胧，不便于操作。就像有关部门虽然都在管殡葬，但是到底怎么去管，部门之间到底怎么联合，都没有明确。多龙治水，最后还是一团糟。比如，公益性墓地是不允许搞经营，不允许收费的。现在的问题是经营性公墓要收费，公益性公墓也有个别的人暗度陈仓，也在出租一些所谓的墓地。 　　

　　政府的错位要主动归位 　　

　　 新京报：您曾说过，“民政部门既是裁判又是运动员，既是政策法规制定者和监督者，又是产权所有者和经营的做法，阻碍了殡葬改革的进程。”那么如何打破这种行政弊病？

　　 杨根来：其实政府有关部门已经在这方面开始有所作为，比如北京市，已经开始进行职能划分，民政部门就是代表政府管理的，民政局专门成立一个殡葬管理处，代表政府对行业实行政策和行政监督，包括履行执法。经营机构有专门经营机构，叫北京市社会事务管理中心，这个管理中心具体负责经营性的机构，一些公墓、殡仪馆和殡仪服务都是由它负责经营，按照事业单位，或者企业法人独立运作，民政部门对他进行监管。

　　 新京报：该怎么改革才能消除“殡葬暴利”？

　　 杨根来：对“暴利”这个词，我是有自己评判的，因为殡葬改革和殡葬暴利不完全是正比关系，并不是说改革了就一定没有暴利了。实际上，我们现在需要做的是要把民众对殡葬服务业的需求合理划分。比如，基本的殡葬需求，我们要进行保障，要保证它的公益性。对于一些可选择的服务，就由市场来做，政府就是加强对殡葬机构的功能细分。公益性机构你就做公益性的服务，经营性机构就做经营性的服务，我觉得这是政府要做的，搞好规划。

　　 新京报：一直以来没有规划吗？

　　 杨根来：实际上过去也曾经有过规划，但是规划很不到位，也是比较盲目。为什么现在会出现公墓热，就是公墓利润太高，而政府的监管不到位。要是真正控制好的话，也不会出现在这些“阴宅比阳宅还要贵”的现象。我觉得首先要做的，就是要加强监管，事前就应该把好“审批关”，不要等到事后再去补救，不然最后的结果肯定是难以控制。

　　 新京报：民政部门应该怎么做？

　　 杨根来：民政部门在这个方面要豁达一点，作为政府主管部门，一定要履行应尽的管理职责。错位和越位的东西主动归位，政府主管部门的职责就是制定规划，建立标准，行业准入，市场监管和社会服务。

　　 新京报：“殡葬改革”的呼声一直很高，这对破除行业暴利有用吗？

　　 杨根来：改革是必须要走的。殡葬改革，我觉得现在进入了一个十字路口，大家对于改革的认识还有一些模糊。因为殡葬改革有三个基本要素，一个是改革土葬，对土葬那种形式要改革，北京市火葬工作已经基本实现了，土葬改革已经没有什么大问题了。但是，骨灰盒土葬、二次埋葬的问题很麻烦，有些还占了土地，还弄了棺材，这是和殡葬改革方向背道而驰的。第二个就是火葬改革，就是火化率提升的问题，这就包括优质火化服务的问题。目前全国火化率到2006年的时候是最高，达到了52%，然后又降了，目前在48%左右徘徊，而且最近两三年都上不来。“十一五”规划里曾说殡葬火化率达到56%，现在是达不到了，目前是48.4%，还达不到这个标准，离改革的方向的距离还拉大了。第三个就是改革丧葬习俗，人们悼念的习俗、悼念的观念。实际上殡葬改革不完全是火化率的提升、公墓的建设，也不意味着满足各个层次的消费需求就可以。从某种意义上讲，土葬大家已经不存在问题了，火葬问题也不是太大，火化率也达到百分之百了，但是问题就是丧葬习俗的改革太难了。

　　 这三个问题得到解决的话，所谓的行业暴利自然而然也就迎刃而解了。