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文/王建康

　　新闻背景

　　县城作为城市体系的重要组成和县域农村区域的中心，在连接城乡、集聚人口、发展产业、提供服务等方面发挥着不可替代的重要作用。多年来，县域不强，县城不大的问题一直困绕着经济社会的协调、全面发展，影响和制约着“三农”问题的解决。

　　虽然近年来陕西各地在省委、省政府的支持下普遍建设了县域工业集中区，加快工业发展步伐，但总体而言，工业总量偏小、质量不高的问题仍然非常突出。

　　李克强总理在作政府工作报告时指出，“通过提高建设和管理水平，让我们的城镇各具特色、宜业宜居，更加充满活力。”

　　而这也为进一步做大县城，推动新型城镇化发展指明了方向。

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　　观察分析

　　充分发挥县城重要作用

　　作为县域经济、社会、文化、政治和人们的居住中心，县城承担着县域经济增长极、社会治理和公共服务中心的功能。相对于大中城市而言，县城居住、生活成本更低，周边农民进城的经济门槛以及融入城市的难度更低。积极发展县城，可以为农村居民进城安居提供更为经济、便利的平台，加快城镇化进程。

　　其次，做大做强县城，增强其人口集聚与承载能力，将在一定程度上缓解大中城市的人口压力，缓解由此带来的交通拥堵、环境污染、公共服务资源紧张、贫困问题突出等城市病，提升城镇化质量。另外，县城数量多、分布广、连城带乡的特征决定了积极发展县城有利于我国国土空间的协调开发以及城乡经济社会的均衡发展。

　　陕西3800万人口中，目前有三分之二的人口生活在农村，也就是说有将近2000多万的人口生活在县城以下的广大乡村。加快推动县城扩容升级，把县城发展成为宜居宜业的小城市，不仅有利于推进我省整体的城镇化率，而且能够避免农村人口过度向大中城市集中，缓解大中城市的人口压力。

　　做大县城的首要前提

　　城镇化的基础在产业发展，县城发展的基础在县域产业发展。陕西县域经济发展最为薄弱的环节在于县域工业化程度普遍偏低。无工不富，没有强大的县域工业，城乡居民收入和县级财政缺乏支撑，县域经济发展缺乏活力，第三产业蓬勃发展的良好环境难以形成。

　　造成这一局面的原因非常复杂，既有历史上基础薄弱、起步晚、交通等基础设施条件较差等原因，也有重视不够、支持不够、办法不多的原因。

　　另外，农业作为基础性产业，总体基础条件较差，陕西全省有60%以上的耕地为旱地，远高于全国平均比重，近年来粮食单产也一直居于全国倒数前三位。这在很大程度上制约着县域经济的发展，制约着县城做大做强。

　　要实现陕西县域经济的快速发展以至于后来者居上，关键是要不断增强县域自主发展、内生发展的动力和能力，通过深化改革优化发展环境，稳步推进县域工业化、城镇化、信息化和农业产业化“四化同步”发展步伐。

　　特别是依托各地资源优势、市场优势和特殊的地理地貌优势，大力发展回乡经济、飞地经济、特色经济，加快建设县域工业集中区、现代农业产业园区和生态旅游景区，形成或者服务于特殊区域市场，或依托于区域特殊资源，或与龙头企业稳定配套的现代产业体系，积极发展生产和生活性服务业，在具备条件的区域大力发展生态旅游、乡村旅游和观光农业，充分盘活县域资源，充分利用社会资源，形成与社会化大市场、现代化大企业、全球化大体系有效对接的充满活力的发展格局。

　　建议思考

　　做大县城的必由之路

　　我国城市体系中大城市、特大城市发展相对较为充分。由于这些城市长期以来集聚了主要的现代产业体系，形成了大量的非农就业岗位、良好的基础设施和完善的科教文卫体等公共服务体系，相对于中小城市具备更强的人口承载能力和吸引力。

　　我国城市建设和管理中长期以来按照城市行政级别决定管理权限、资源配置、建设标准的体制，更导致城市建设资源大量集中在大中城市。小城市特别是县城由于自主发展空间不足，建设资源匮乏，公共服务缺失等因素限制，城市功能薄弱，导致本来独特的生产和生活成本低廉的优势无法发挥。这样一来就形成了大城市越来越大，小城市特别是县城及其以下的镇，长期小而弱，难以发展壮大。

　　要解决这一问题，应以县城为平台推动新型城镇化进程，一是要实现资源投入重点向县城倾斜，将更多的建设资金和公共服务资源注入县城，加快完善县城基础设施和公共服务体系。特别是采取特殊的扶持政策鼓励优秀的医疗卫生、文化教育人才到县城从事公共服务。强化县城对进城人员的吸引力。

　　二要走“产城一体”发展道路，实行工业化驱动城镇化战略，着力发展县域特色产业，特别是县域工业、服务业，通过创造更多的非农就业岗位，强化县城对人口的承载力。

　　我国长期实行市管县的体制有其客观的历史原因，也在一定程度一定时期内强化了国家对县域的治理水平，但不可否认的是，在部分地区也存在着市与县争夺资源和发展空间的现象。随着现代化的交通体系基本形成，特别是现代通讯手段和网络的全面普及，省直管县具备了条件和可能。

　　实行省管县的体制，一是防止市管县的过程中出现争抢资金、土地、项目等优质资源，拓展县域发展空间；二是赋予县域自我发展、自主发展的权利，激发县域发展活力；三是减少县域发展决策环节，提升县域管理效率。

　　总之，要通过创新城市建设与管理体制，赋予县级政府更大的自主决策空间、更大的财政资源投入，减少管理层次，降低行政成本，提高管理效率，带动县域经济“驶入高速发展的快车道”。

　　与统筹城乡结合起来

　　按照城乡一体化发展的要求，形成辐射带动全县城镇和乡村的功能，既是县城自我发展的需要，也是县域全面发展的要求。

　　重点在于，要实现基础设施互通，特别是完善道路交通等基础设施体系，实现县城与各镇，进而与广大农村快捷联结，人员、信息、货物、资金双向流动畅通。

　　再者，要实现产业发展互动。县城积极发展农产品加工业以及服务于农业产业的现代服务业，乡村和城镇积极发展为县城生产生活配套的相关产业，特别是能够吸引人员流动的乡村旅游业等特色产业，实现县城在经济上带动全域的格局。

　　还有就是实现公共服务互联。特别是形成教育、医疗卫生机构和人员的流通、合作与有序分工。

　　（作者系陕西省社会科学院农村发展研究所所长）