主持人: 汇聚多方智慧，聆听百姓声音。听众朋友们，欢迎您收听北京新闻广播《议政论坛》。新年马上就要到了，游客出行的高峰期也即将到来，而旅行之中的文明也需要格外的注意。今年一些游客大闹机场的新闻屡见不鲜，比如广州白云机场因为大批航班延误，旅客为此冲到停机坪；昆明的长水机场因为天气原因不能登机而导致乘客的滞留，乘客因此怒砸乘机柜台；内地游客不满行李托运的事宜，大闹台湾国际机场；今年九月，泰国曼谷机场发生了中国游客高唱国歌的闹剧……游客如果在北京首都国际机场出现这样的不文明行为，影响到了机场的安全，游客将会被首都机场安保部门和北京市旅游部门同时记入个人的诚信档案，并且可能直接影响到他今后的旅游出行。2015年12月23日，北京市旅游委和首都机场航空安保有限公司正式签署了《文明旅游，安全出行合作备忘录》。《备忘录》有五大内容，其中之一就是要实行旅客不文明行为的记录制度。关于不文明记录话题的各种疑问，我们请到了今天的嘉宾，北京市伟博律师事务所的李伟民律师来为我们解答。李律师您好！

    李律师：主持人您好！各位听众好！

    主持人：对政府的旅游部门来说，建立一个游客不文明行为记录，这是一个什么性质的行为？是不是一种行政处罚呢？

    李律师：根据目前相应规定来看。政府的旅游部门作为一个行政管理部门，行政职权范围内做出一个行为，并且这个行为影响到不特定人的财产和人身一些方面的利益，那就是一个行政行为，既然是行政行为的话，那么旅游部门就要接受我们国家关于行政行为符合法律和法规、规章的程序要求。所以建立游客的不文明记录是行政行为。那么我们从第二个层面来看一下这是不是一个行政处罚呢？这个问题比较复杂，因为行政处罚必须是一个要有法律依据的行为，行政处罚会使单位、组织或者个人的一些行为受到限制，既然是限制的话，就应该允许被限制人在必要时候提出复议或者其他救济途径来进行行政诉讼，但是这些都没有。从目前来看，建立游客不文明行为的记录是没有上位法依据的行政处罚行为，但是这是一个变相的行政处罚方式，因为通过刚才节目当中相关部门披露的信息来看，不文明记录会对个别公民的出行，也就是人身权利，造成一定的影响，那其实就是产生了行政处罚的后果。从第三个层面来看，不文明记录既然是个行政行为，又不是一个行政处罚行为，但是产生了一个行政处罚的后果，甚至比一些行政处罚的罚款、警告后果更严重。刚大家看到了，游客进入了黑名单之后，一定期限内出行等其他一些行为会受到限制，这比罚款更严重，这种行为是一个不规范的行为，是行政行为但不是行政处罚行为,非常矛盾的是产生了行政处罚结果。

    主持人：有可能会产生行政处罚的后果。

    李律师：比轻微行政处罚的后果还严重。

    主持人：从消息中看是旅游委和机场的保安公司签署《合作备忘录》，目的是共同建立这样一个备忘制度，机场是一个企业，对于企业来说可以自行建立这样一种黑名单制度吗？这又是一种什么性质的制度？

    李律师：这个问题较为复杂，通常情况下，机场是一个企业管理的组织，但是机场在承担安保方面具有行政管理职责和职能，所以可以理解为是法律法规、行政规范授权给了机场从事相关事宜的行政职权。对于这种情况，机场是依据《游客不文明记录管理办法》中的国家旅游局给港口、码头等相关部门建立信息共享的机制。但是这里面有个问题就是机场建立这个制度有什么用？还有就是机场能不能从事这种有处罚后果的行为？这个问题有待商榷，因为如果机场从事这样的行为有上位法依据，那么即便机场是一个企业，也具有行政管理的职能，可以做行政职权范围内的事情。

    主持人：如果我们推而广之的说，是不是只要是我们的服务行业或者企业都可以自行建立这样一个所谓不文明顾客的黑名单？那么建立这样一种所谓的不文明记录的法律依据究竟是什么？应该由谁通过什么程序建立这样的记录呢？

    李律师：这个问题在现实生活中也特别复杂，作为企业和事业单位严格意义上是不可以自行设立黑名单这样的系统，因为黑名单是一个非常宽泛的理解。行政处罚是有很多种的，例如对人身自由的行政处罚，财产方面的行政处罚等等。刚才主持人提到的黑名单行为是没有上位法依据的支持，如果企业、事业单位自行制定一个标准或者程序是不合法的，就是说从依据来看，制定黑名单就不合法。其次，如果企业发生了侵害消费者的人身权利、财产权利的事情，顾客该怎么救济呢？这也缺乏法律程序。一旦企业或是事业单位真的设立了黑名单系统，公民是可以启动相关的法律程序的。如果是对方是企业，可以告侵权；如果对方是国家机关，可以提起行政诉讼。

    主持人：从首批被列入游客不文明行为记录的情况来看，很多游客是已经触犯法律，所以已经接受了相应的行政处罚或是法律制裁了。那么在这样的情况下，我们还要把游客计入不文明记录中，是不是有些重复处罚或是处罚过度呢？

    李律师：在我们国家行政法规中有一事不再理原则，就是一事不再罚，也就是说对同一个行政违法行为只能处罚一次。从目前来看，主持人说的这个情况明显是重复进行处罚。因为对一些严重的违法行为或者犯罪行为，我们国家是有法律规定的，比如违反《治安管理处罚法》《刑法》，这时候不文明行为已经难以囊括。因为在节目中讨论不文明行为的时候其实我想问我们国家相应的管理部门，它首先要搞清楚什么是不文明行为，因为不文明行为在法律中不是个法律概念，不文明行为是不会出现在法律术语中的。上升到法律层面的话，要么是违法行为或者是犯罪行为，违法犯罪行为都是侵权行为，是有法律依据的。而不文明行为是一个道德层面的问题，比如某个人不文明、不礼貌，只能说这个人道德素养、文化水准或者个人涵养欠缺，或者说某些社会的道德规范没有遵守，但是大家知道道德规范仅仅是在法律规范之下的，还没有上升到法律调整的层面。再根据我国立法动向来看，当一种不文明行为、不规范行为，或者不道德行为，如果严重损害了社会公共利益或者危害了不特定人群的利益的时候，我们国家就需要制订法律了，而不是采取不文明行为制裁方式肯定是不行的。

    主持人：但是我们刚才看到第一个被列入不文明行为记录的北京游客，在飞机上想强行打开紧急舱门，觉得好奇或者其他的什么原因，那么他实际上已经触犯了《治安管理处罚法》，而且已经接受了行政拘留这样的处罚，最后还是被列入不文明行为的记录。

    李律师：这里面还有另外一个细节，对于有些犯罪者或者违法者，他们其实也享有个人隐私等等的权利，我们也不能轻易将一个罪犯或者违法者的个人信息对外公开，再变相限制他的权利，这也是不可以的。比如，一个人被法院判刑了，他是罪犯，但是他仍然会享有普通公众的相关权利，不能因为他是罪犯，而限制他的权利，这个也是需要行政管理部门引起注意，不能因为他在某一时或者某一刻有不文明行为，而过多的限制其它方面的权利，难免会有重复处罚的嫌疑。

    主持人：那么如果说游客的行为触犯了法律，理所当然应该由法律来调整，但是如果他这个行为还没有触犯到法律，那么什么样的行为才算的上要真正列入到记录的不文明行为，不文明到什么程度，才可以被列入到所谓的黑名单呢？我们也知道在去年我们国家旅游局出台了一个《游客不文明行为的暂行管理办法》，那么里面对于这个标准是怎么规定的？我们不妨通过央视的一个报道，来一起梳理一下。

我们一起了解了国家旅游局出台的《不文明行为的暂行管理办法》中对于所谓不文明行为的标准一共有七条，我们看其中大部分好像都属于一种违法行为。

    李律师：其实大部分行为已经是侵权行为和违法犯罪行为，比如说在旅游景点对文物的刻画，其实这个根据我国相应的法律法规是可以进行追究的。比如说依据《物权法》，旅游景点文物属于国家所有，侵害国家所有权，国家相关部门仍然可以追究责任，既然可以列入黑名单，那么其个人信息也能查到，可以启动民事侵权程序，可以让他进行赔偿。将其列入黑名单我个人认为处罚太轻，其实这种行为是一个严重侵权行为，期望我们国家相关部门能代表国家在必要时候对刻画文物并损毁的行为提起侵权诉讼，让侵权行为人承担赔偿损害的责任，这样我觉得相比让其进入黑名单的影响更大，但是我们国家的相关部门可能消极的不履行相关义务。

    主持人：那么除了一些违法的行为，我们也有明确的法律条文来进行规范，我们也看到所谓不文明行为的规定当中还有一些描述比较模糊，有一些不能构成违法，但严重影响其他秩序的行为。那什么叫严重扰乱秩序？似乎是我们国家旅游部门来认定造成的后果是否严重。

    李律师：是否扰乱公共秩序，我国《治安管理处罚法》规定应该由准司法部门、公安部门、法院或者检察院认定的，一个行政部门或者是协会进行认定是没有法律依据的，这一点肯定是不可以的。还有另外一方面，一些模糊条款，其实就是一个道德规范的问题。对于道德规范的问题刚才也说过了，当它非常严重有必要制订法律时就要制订法律，在法律制订之前，只能对其进行倡导，不能过急的对其权利进行限制，否则就会出现不文明行为的处罚对行政行为的处罚和刑事处罚的倒挂。举个例子，我们认为对公民的个人信用或者出行进行限制比对他罚款处罚都严重。

    主持人：我们看到还有一个特别关注的问题就是对这个所谓不文明行为记录怎么来使用的问题，我们看到北京市旅游委和机场安保公司方面说是要共同商议这个细则。报道当中也说了，一些旅行社已经表态了，对于纳入黑名单的游客，我们以后就不会接待。这个报道中还提到，以后如果在机场闹事的游客就得小心了，以后也可能会被列入黑名单。那么对于不文明记录使用的情况来看，如果旅行社、机场以此为由，对黑名单上的人拒绝提供服务，这是否涉嫌侵犯权利方面的问题呢？

    李律师：我个人认为，这种观点是严重侵犯了公民个人的利益，包括个人信息安全的相关权利。其一，随着社会的发展，我国对于个人信息的保护要求是越来越高，任何部门在采集个人信息的时候要做到公开、合法等等的原则，哪怕是不文明行为，在还没上升到法律调整范畴的时候，使用其个人信息，一定要谨慎，只能用在事件当中。其二，如果在这个事件中是不文明行为，但是不能限制其它事件中的行为。旅行社是没有拒绝服务的权利，旅行社和公民之间是平等主体之间的关系，无权做出对公民人身权利或者财产权利限制的行为。其三，如果依据法定程序取得了采集公民违法信誉信息的权利，但是在使用的过程中，一定要对其进行保密，不得外泄。不能因为个人一次不文明行为就泄露其个人的信息，这样就等于对一个轻微的不文明行为进行了更深的加害。

    主持人：所以在这个问题中，建立不文明行为的记录，初衷也是为了社会环境更美好，改善我们旅游的环境、旅游的文明，这个初衷我们是可以理解的，也是可以支持的。但是这里面的记录包括使用这样的记录，它的规则怎么样能够顾及到公民权利，在这方面应该得到一个充分的保障，必须要制订详细的细则，才有可能达到一个好的效果。

    李律师：必须要有个救济途径，一旦对公民实体权利造成影响，要允许公民提出异议，允许公民进行复议或申诉，任何救济程序都没有是不可以的。

    主持人：那么我们今天的话题就聊到这里，感谢李伟民律师接受我们的访问，李律师再会。

    李律师：主持人再会。

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