案由：

    近年来，我国在保障残疾人权益、消除残疾歧视、促进残疾人平等参与社会生活方面取得了一定的进步。然而，无障碍环境的建设依然比较落后，绝大多数公共交通工具未达到无障碍设施的要求，残疾人乘坐公共交通工具出行依然非常困难。尤其是在航空运输领域，残疾人无障碍乘机出行面临着诸多苛刻的限制。

案据：

1、  无障碍乘机出行是残疾人的法定权利，保护残疾人无障碍出行意义重大

    作为《残疾人权利公约》最早发起国和首批签署国之一，我国修订了《残疾人保障法》，制定了《残疾人教育条例》、《残疾人就业条例》等专项法规以及其他的法规规章，要求保障残疾人的受教育权和就业权。其中，无障碍环境的建设是重要一环。因为如果没有无障碍的环境，残疾人受教育权和就业权的充分实现就会受到巨大阻碍，生存和发展面临威胁。相反，如果能够提供无障碍的环境，残疾人就可以方便出行，可以更好地进行入学、就业和生活，为社会做更大贡献。

    为此，《残疾人保障法》第3条规定：“残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同其他公民平等的权利。残疾人的公民权利和人格尊严受法律保护。禁止基于残疾的歧视。禁止侮辱、侵害残疾人。禁止通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害残疾人人格”。第55条规定：“公共服务机构和公共场所应当创造条件，为残疾人提供语音和文字提示、手语、盲文等信息交流服务，并提供优先服务和辅助性服务。公共交通工具应当逐步达到无障碍设施的要求。”

    可见，航空公司对残疾人的法定义务至少有：（1）不歧视、不侮辱、不侵害、不贬损人格；（2）提供优先服务和辅助性服务；（3）提供无障碍设施。

2、航空公司普遍拒载残疾人，残疾人乘机出行难上加难

    据媒体报道，航空公司拒载残疾人并不鲜见，而是一种普遍现象。从时间上看，几乎每年都有相关报道；从地域上，有北京、重庆、郑州、昆明、嘉峪关、洛杉矶等地；从涉及的航空公司来看，包括中国国际航空公司、东方航空公司、海南航空公司、深圳航空公司、厦门航空公司、成都航空公司、港龙航空公司等；从拒载的理由来看，各种各样，但主要集中为三大类。

    2011年通过对全国24家航空公司的乘机规定进行分析，发现航空公司拒载残疾人的主要三大理由为：（1）未提前申请或告知。要求残疾人乘机须“事先告知”并经承运人同意有22家，占92%，其中有三分之一要求在指定地点购票时就提出申请。（2）未提供相关（医疗）证明；（3）有可能引起其他乘客不适或反感的情况。规定有权拒绝承认此类残疾人的有13家之多，占54%。这三大理由与媒体报道相一致。拒载残疾人几乎成为“行规”。

3、拒载使残疾人获双重伤害，舆论广泛批评但主管部门不作为

    航空公司拒载残疾人，将使残疾人受到双重伤害：一方面，剥夺了部分残疾人搭乘公共交通工具的权利。即便不考虑对残疾人的保护和关爱，而仅仅是作为公民和消费者，乘机出行的权利也不能被侵害。另一方面，残疾人被拒乘之后，无奈只得选择其他交通方式出行，例如长途火车、长途大巴，但这些交通工具缺乏无障碍设施、乘坐时间更长，对残疾人来说更加不便，将受到更多的身心伤害。

    航空公司拒载残疾人也受到舆论广泛批评。每次拒载个案都会引起一片哗然。民间《残疾人乘机状况调查报告》发布后，媒体原创报道近二十篇，转载300余次，时评三十篇左右，网络转载近4万条。一些媒体如人民网、搜狐网等还专门就此开通了读者调查栏目。所有评论几乎一致指责航空公司。

    然而，面对残疾人群体的合法合理诉求，面对公众的普遍质疑和良好期待，主管部门未作任何回应。据媒体报道，成都航空、昆明机场拒载残疾人案的当事人向国家民用航空局投诉未获答复，公益组织建议国家民用航空局审查各航空公司的违法乘机规定也未获答复。主管部门的不作为，使残疾人乘机出行难的问题一拖再拖。

4、《残疾人航空运输办法（试行）》保护力度不够，其他相关规定含不合理限制

    虽然航空公司拒载残疾人普遍存在且主管部门不作为，但《残疾人航空运输办法（试行）》在保护残疾人乘机出行权上有很大进步。该办法是我国残疾人航空运输方面的第一个规范性文件，是在《北京奥运会（残奥会）残疾人航空运输政策》基础上跟踪调研并广泛征求意见而形成的。根据该《办法》，目前航空公司的拒载行为几乎都是违法的。但遗憾的是，由于该《办法》只是中国民用航空局运输司发布的一般规范性文件，法律效力并不高，没有实际上改善残疾人乘机出行难的现状。

    另一方面，一些比《办法》法律效力更高的规定本身也存在歧视性的不合理限制，直接影响了《办法》的实施效果。例如，《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》第29条规定：“旅客的行为、年龄、精神或者健康状况不适合旅行，或者可能给其他旅客造成不舒适，或者可能对旅客本人或者其他人员的生命或者财产造成危险或者危害”，承运人“有权拒绝运输旅客及其行李，由此给旅客造成的损失，承运人不承担责任。”这些歧视性的不合理限制条款，削弱了《残疾人保障法》和《残疾人航空运输办法（试行）》的实际效力，成为残疾人无障碍乘机出行的巨大阻碍。

建议：

    由于最大障碍是保护性规定未落实，因此要改变残疾人乘机出行难，最重要的就是加大立法保护力度，并及时清理、修改过时的不合理的规定。特此建议：

1、提升《残疾人航空运输办法（试行）》的法律级别，要求国家民用航空局以此为基础制定规章。

2、在国务院正在制定的《无障碍建设条例》中，加入保护残疾人无障碍乘机的相关条款。

3、要求国家民用航空局以《残疾人保障法》为依据，以《残疾人航空运输办法（试行）》为主要参考，及时清理其自己和下属部门制定的残疾人乘机有关规定，删除或修改歧视性规定以及不合理的限制条款。

4、根据《残疾人保障法》的要求，在制定条例、规章和清理修改相关规定的过程中，及时公开征求社会意见，尤其是残疾人或者残疾人团体的意见。