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(2013-04-22 06:23:55)
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防震减灾法地震预报地震法规修订监测数据公理力 |
分类： 专题探讨 |
公理力：中国哪些地震法规需要修订？
现有法规值得关注之处：
2009年5月生效的修订版《中华人民共和国防震减灾法》第8条规定，“任何单位和个人都有依法参加防震减灾活动的义务。”“国家鼓励、引导社会组织和个人开展地震群测群防活动，对地震进行监测和预防。”这就为民间机构和个人从事地震监测和预防活动提供了法律依据和保障。
但是，该法第29条同时规定：“除发表本人或者本单位对长期、中期地震活动趋势的研究成果及进行相关学术交流外，任何单位和个人不得向社会散布地震预测意见。任何单位和个人不得向社会散布地震预报意见及其评审结果。”此外，1998年12月生效的《地震预报管理条例》第6条、1995年4月开始施行的《破坏性地震应急条例》第15条也都有类似规定。这就是云南省地震局在回应民间人士成功预测云南大理5.0级地震事件时给出“违法”评价的依据。应该说这个规定是必要的，假如人人都可以自由发布此类预报，难免会有扰乱社会秩序之虞。
而根据《地震预报管理条例》第12条、15条规定，在紧急情况下，省级地震局的临震预报意见可以直接报省级政府发布，无需等待国家地震局的评审结果。已经发布地震短期预报的地区，如果发现明显临震异常，在紧急情况下，当地市、县人民政府可以发布48小时之内的临震预报。显然，这是为避免延误预报时机而设立的特别条款。
从这些规定看，似乎中国有关地震法规并无不妥之处。但正如笔者前文所述，同样依据来自地震局的数据，民间可以提前三天给出时间、地点和震级三要素俱全、且相对准确的临震预报，而从事地震监测和预报专业工作的地震局和政府到震前都发不出任何预报！除了预报技术水平和人为因素，这一案例也凸显中国目前的地震预报机制和相关法规存在一定程度的缺陷和问题，需要认真检讨和修订。
如要质询地震局为何发不出临震预报，他们会表示，凭当时的监测数据分析，无法给出时间、地点、震级三要素均在许可误差范围内的预报！而无需负任何责任的民间机构或个人之所以能够发出临震预测，是因为他们不理会误差范围的要求，可以多发预测，总有碰对的时候。相关法规和政府部门对预报三要素误差范围提出不切实际的高要求正是核心问题之一！这方面实际例子不少。
临震预报不被采纳的惨痛教训：
玉树地震发生前，山西侯马地震台工程师余向红等人邮寄的几张地震短临预报卡，因“不规范”而未受重视！他预测，在2010年4月14日到2010年4月17日之间，在北纬32.7-33.7度、东经95.8-96.8度的范围，即青海玉树附近，将发生5.0-5.5级的地震。预测的时间和地点都对！只是震级与实际发生的7.1级有些误差。试想，即使政府发出一个有误差的5级地震临震预报，又可减轻多少生命财产损失！
新华社曾报道，在汶川地震前，资深地震科学家钱复业夫妇（已退休）通过家里的电脑收到他们在职时安装在四川的“红格波网”传来的监测数据信息：HRT波出现异常！经过计算，他们得出一惊人结论：以四川红格监测站为中心，方圆600--800公里区域，将发生7--8级地震！时间就在5月12日---13日之间。时间、震级都非常准确；只是“震中”尚不能确定。原因是2003年建立的4个PS-100HRT波监测站，后因缺乏经费支持，3个停止运转！钱复业夫妇得到的数据是从仅存的那个HRT站收到的，而要确定震中，需要至少三台PS-100HRT的监测数据才能综合分析。夫妻俩为是否立即报告吵了一夜，甚至惊醒了邻居，最后还是未报告。原因有三：一是报告程序繁琐；时间不允许；二是钱复业研究员在32年前因涉嫌“漏报”唐山大地震而有所顾忌；三是震中没能确定。次日，他们接到儿子的电话说“汶川地震了！”73岁的钱复业老人哭了！
唐山大地震前，类似的一幕也曾发生。1976年7月中旬，京津唐渤（海）张（家口）地区群测群防经验交流会在唐山召开，会上反映了许多异常情况。当时的国家地震局分析预报室京津组组长汪成民，根据已掌握的信息，在晚上召开的座谈会作出一个综合判断：“7月22日到8月5日，唐山、滦县一带可能发生5级以上地震！”这相当于一次半官方信息披露。而当时由于三要素预测范围差强人意、可靠度没有把握、特别是涉及首都防震等政治原因，国家地震局内部意见不统一，最终未能形成预报意见上报。但河北省青龙县地震办王春青作了笔记。他向县委作了汇报，引起高度重视，县委连夜向群众传达贯彻，层层落实。唐山大地震发生后，青龙县倒塌房屋7300多间。但得益于事先预防措施，该县直接死于地震灾难的仅有一人！
又如，耿庆国于1975年提出：在震前一个月之内，将会出现短期临震气象要素五项指标异常，是孕震过程中的短期临震气象效应表现。1976年7月中旬和下旬初，作者依据旱震关系和五项指标异常观测结果，积极推动并参与了北京市地震队七大异常的震情告急活动。但该法与其它一些方法类似，同样存在临震预报三要素确认度不够高等问题，因而即使北京市地震队提出七大异常震情告急预测，国家地震局仍然未能形成临震预报上报，尽管唐山7.8级大地震发生后，这些预测被证明是正确的！
修订地震法规七条具体建议：
无疑，上述实例中都有预报水平有限、人为干扰等因素，但预报机制和相关法规存在问题也是导致漏报的重要原因。问题的关键不在于现有法规有什么，而在于还缺什么！《地震预报管理条例》对地震预报类型有明确规定：
(一)地震长期预报，是指对未来10年内可能发生破坏性地震的地域的预报；
(二)地震中期预报，是指对未来一二年内可能发生破坏性地震的地域和强度的预报；
(三)地震短期预报，是指对3个月内将要发生地震的时间、地点、震级的预报；
(四)临震预报，是指对10日内将要发生地震的时间、地点、震级的预报。
就地震预测的现状而言，中、长期预报难度相对较低，目前已有一些方法，但仅对政府有关部门未雨绸缪，制定、规划防震预案，研究地震规律等有一定意义。意义最大、对减少生命财产损失最有效的还是短临预报。而短期预报，尤其是临震预报难度又很高，是目前全世界都未能解决的一大难题。鉴于这个客观现实，笔者认为，应该对施行十几年来一直未做修订的《地震预报管理条例》和《破坏性地震应急条例》进行必要的修订。
1】从法规上进一步增强地震预报机制和评审机制的灵活度。地震作为一种具有突发特征、并对人民生命财产具有重大威胁的特殊灾变，需要一套有足够灵活度的相应法规应对。除了现条例中第12条、15条规定外，宜从预报意见形成、预报程序、评审程序等各环节给予地震工作者在特殊情况下（不限于紧急情况下）更多变通处置权限。如规定地震预报意见只能通过填卡片邮寄就是很落后的方法，互联网时代有很多即时通讯方式。
2】对于难度很高的临震预报标准宜适度放宽要求。例如，时间区间可否将现行规定的10天放宽到15～20天，震级和震中地理位置的预测亦应适当放宽。这样才有助于地震工作者在现有水平上提高预报率，降低漏报率。
3】吸取国外经验，作为对长中短临四种预报类型的补充，将“预警”纳入中国地震预报体系。据报道，日本目前可做到大地震来临时，提前10～30秒发出警讯。在公众接受良好防震教育前提下，宝贵的10～30秒时间可在一定程度上减轻人员伤亡。
4】灵活掌握临震预报可靠度问题。气象预报领域早就引进概率预报法。例如，预报某地未来某时段有70%概率降雨在50mm以上等，公众完全可以接受此类不确定性。对于地震预报，虽然可能产生的社会、经济影响要显著很多，但与漏报相比，适度几率的错误预报造成的损失还是会小很多，公众也应该可以接受。地震工作者所谓“疑震从无”的规则亦需调整。
5】对地震工作者的错误预报从法规上给予适度责任豁免。这对纠正目前这种宁可漏报也不敢冒风险做出错误预报的消极倾向会有帮助，最终将使整个社会获益。
6】建立地震监测数据共享和信息公开制度。“防震减灾法”第8条为民间机构和个人从事地震监测和预防活动提供了法律依据和保障。如能在《地震预报管理条例》中加入地震监测数据公众共享条款，将是对第8条最好的落实措施之一！而地震信息资料的充分公开，将有利于公众防震教育以及地震恐慌反应脱敏。虽然目前已有一些数据资料共享做法（如云南省地震局网站），这也是一民间机构对云南大理地震做出相对准确临震预测的唯一信息来源，但目前各地震局共享资料还很有限，侯马地震台余向红工程师就曾反映这个问题。而近年来，有些地震局、台在此问题上甚至有退缩迹象，有人抱怨现在比以前更难获得地震局数据了！中国地震局一退休专家也表示，汶川地震后，地震观测资料封锁得更加严密了。
7】完善有关防震预案的法规条款，强化对社会团体和公众的防震教育。宜在《破坏性地震应急条例》中对于各种情况下的防震应急措施做出更加科学的规范化规定，如编制“社会组织和公众防震手册”等，尽可能将临震预报可能导致的社会紊乱和损失降至最低。
4月20日发生于四川雅安的7.0级地震，与近年来青海玉树7.1级地震、四川汶川8.0级地震、以及其它一些破坏性地震一样，地震局和政府都未能发出临震预报！人们不禁要问，中国地震预报系统究竟怎么了？！
现有法规值得关注之处：
2009年5月生效的修订版《中华人民共和国防震减灾法》第8条规定，“任何单位和个人都有依法参加防震减灾活动的义务。”“国家鼓励、引导社会组织和个人开展地震群测群防活动，对地震进行监测和预防。”这就为民间机构和个人从事地震监测和预防活动提供了法律依据和保障。
但是，该法第29条同时规定：“除发表本人或者本单位对长期、中期地震活动趋势的研究成果及进行相关学术交流外，任何单位和个人不得向社会散布地震预测意见。任何单位和个人不得向社会散布地震预报意见及其评审结果。”此外，1998年12月生效的《地震预报管理条例》第6条、1995年4月开始施行的《破坏性地震应急条例》第15条也都有类似规定。这就是云南省地震局在回应民间人士成功预测云南大理5.0级地震事件时给出“违法”评价的依据。应该说这个规定是必要的，假如人人都可以自由发布此类预报，难免会有扰乱社会秩序之虞。
而根据《地震预报管理条例》第12条、15条规定，在紧急情况下，省级地震局的临震预报意见可以直接报省级政府发布，无需等待国家地震局的评审结果。已经发布地震短期预报的地区，如果发现明显临震异常，在紧急情况下，当地市、县人民政府可以发布48小时之内的临震预报。显然，这是为避免延误预报时机而设立的特别条款。
从这些规定看，似乎中国有关地震法规并无不妥之处。但正如笔者前文所述，同样依据来自地震局的数据，民间可以提前三天给出时间、地点和震级三要素俱全、且相对准确的临震预报，而从事地震监测和预报专业工作的地震局和政府到震前都发不出任何预报！除了预报技术水平和人为因素，这一案例也凸显中国目前的地震预报机制和相关法规存在一定程度的缺陷和问题，需要认真检讨和修订。
如要质询地震局为何发不出临震预报，他们会表示，凭当时的监测数据分析，无法给出时间、地点、震级三要素均在许可误差范围内的预报！而无需负任何责任的民间机构或个人之所以能够发出临震预测，是因为他们不理会误差范围的要求，可以多发预测，总有碰对的时候。相关法规和政府部门对预报三要素误差范围提出不切实际的高要求正是核心问题之一！这方面实际例子不少。
临震预报不被采纳的惨痛教训：
玉树地震发生前，山西侯马地震台工程师余向红等人邮寄的几张地震短临预报卡，因“不规范”而未受重视！他预测，在2010年4月14日到2010年4月17日之间，在北纬32.7-33.7度、东经95.8-96.8度的范围，即青海玉树附近，将发生5.0-5.5级的地震。预测的时间和地点都对！只是震级与实际发生的7.1级有些误差。试想，即使政府发出一个有误差的5级地震临震预报，又可减轻多少生命财产损失！
新华社曾报道，在汶川地震前，资深地震科学家钱复业夫妇（已退休）通过家里的电脑收到他们在职时安装在四川的“红格波网”传来的监测数据信息：HRT波出现异常！经过计算，他们得出一惊人结论：以四川红格监测站为中心，方圆600--800公里区域，将发生7--8级地震！时间就在5月12日---13日之间。时间、震级都非常准确；只是“震中”尚不能确定。原因是2003年建立的4个PS-100HRT波监测站，后因缺乏经费支持，3个停止运转！钱复业夫妇得到的数据是从仅存的那个HRT站收到的，而要确定震中，需要至少三台PS-100HRT的监测数据才能综合分析。夫妻俩为是否立即报告吵了一夜，甚至惊醒了邻居，最后还是未报告。原因有三：一是报告程序繁琐；时间不允许；二是钱复业研究员在32年前因涉嫌“漏报”唐山大地震而有所顾忌；三是震中没能确定。次日，他们接到儿子的电话说“汶川地震了！”73岁的钱复业老人哭了！
唐山大地震前，类似的一幕也曾发生。1976年7月中旬，京津唐渤（海）张（家口）地区群测群防经验交流会在唐山召开，会上反映了许多异常情况。当时的国家地震局分析预报室京津组组长汪成民，根据已掌握的信息，在晚上召开的座谈会作出一个综合判断：“7月22日到8月5日，唐山、滦县一带可能发生5级以上地震！”这相当于一次半官方信息披露。而当时由于三要素预测范围差强人意、可靠度没有把握、特别是涉及首都防震等政治原因，国家地震局内部意见不统一，最终未能形成预报意见上报。但河北省青龙县地震办王春青作了笔记。他向县委作了汇报，引起高度重视，县委连夜向群众传达贯彻，层层落实。唐山大地震发生后，青龙县倒塌房屋7300多间。但得益于事先预防措施，该县直接死于地震灾难的仅有一人！
又如，耿庆国于1975年提出：在震前一个月之内，将会出现短期临震气象要素五项指标异常，是孕震过程中的短期临震气象效应表现。1976年7月中旬和下旬初，作者依据旱震关系和五项指标异常观测结果，积极推动并参与了北京市地震队七大异常的震情告急活动。但该法与其它一些方法类似，同样存在临震预报三要素确认度不够高等问题，因而即使北京市地震队提出七大异常震情告急预测，国家地震局仍然未能形成临震预报上报，尽管唐山7.8级大地震发生后，这些预测被证明是正确的！
修订地震法规七条具体建议：
无疑，上述实例中都有预报水平有限、人为干扰等因素，但预报机制和相关法规存在问题也是导致漏报的重要原因。问题的关键不在于现有法规有什么，而在于还缺什么！《地震预报管理条例》对地震预报类型有明确规定：
就地震预测的现状而言，中、长期预报难度相对较低，目前已有一些方法，但仅对政府有关部门未雨绸缪，制定、规划防震预案，研究地震规律等有一定意义。意义最大、对减少生命财产损失最有效的还是短临预报。而短期预报，尤其是临震预报难度又很高，是目前全世界都未能解决的一大难题。鉴于这个客观现实，笔者认为，应该对施行十几年来一直未做修订的《地震预报管理条例》和《破坏性地震应急条例》进行必要的修订。
1】从法规上进一步增强地震预报机制和评审机制的灵活度。地震作为一种具有突发特征、并对人民生命财产具有重大威胁的特殊灾变，需要一套有足够灵活度的相应法规应对。除了现条例中第12条、15条规定外，宜从预报意见形成、预报程序、评审程序等各环节给予地震工作者在特殊情况下（不限于紧急情况下）更多变通处置权限。如规定地震预报意见只能通过填卡片邮寄就是很落后的方法，互联网时代有很多即时通讯方式。
2】对于难度很高的临震预报标准宜适度放宽要求。例如，时间区间可否将现行规定的10天放宽到15～20天，震级和震中地理位置的预测亦应适当放宽。这样才有助于地震工作者在现有水平上提高预报率，降低漏报率。
3】吸取国外经验，作为对长中短临四种预报类型的补充，将“预警”纳入中国地震预报体系。据报道，日本目前可做到大地震来临时，提前10～30秒发出警讯。在公众接受良好防震教育前提下，宝贵的10～30秒时间可在一定程度上减轻人员伤亡。
4】灵活掌握临震预报可靠度问题。气象预报领域早就引进概率预报法。例如，预报某地未来某时段有70%概率降雨在50mm以上等，公众完全可以接受此类不确定性。对于地震预报，虽然可能产生的社会、经济影响要显著很多，但与漏报相比，适度几率的错误预报造成的损失还是会小很多，公众也应该可以接受。地震工作者所谓“疑震从无”的规则亦需调整。
5】对地震工作者的错误预报从法规上给予适度责任豁免。这对纠正目前这种宁可漏报也不敢冒风险做出错误预报的消极倾向会有帮助，最终将使整个社会获益。
6】建立地震监测数据共享和信息公开制度。“防震减灾法”第8条为民间机构和个人从事地震监测和预防活动提供了法律依据和保障。如能在《地震预报管理条例》中加入地震监测数据公众共享条款，将是对第8条最好的落实措施之一！而地震信息资料的充分公开，将有利于公众防震教育以及地震恐慌反应脱敏。虽然目前已有一些数据资料共享做法（如云南省地震局网站），这也是一民间机构对云南大理地震做出相对准确临震预测的唯一信息来源，但目前各地震局共享资料还很有限，侯马地震台余向红工程师就曾反映这个问题。而近年来，有些地震局、台在此问题上甚至有退缩迹象，有人抱怨现在比以前更难获得地震局数据了！中国地震局一退休专家也表示，汶川地震后，地震观测资料封锁得更加严密了。
7】完善有关防震预案的法规条款，强化对社会团体和公众的防震教育。宜在《破坏性地震应急条例》中对于各种情况下的防震应急措施做出更加科学的规范化规定，如编制“社会组织和公众防震手册”等，尽可能将临震预报可能导致的社会紊乱和损失降至最低。
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