黄土高原水土保持二期世界银行贷款项目

经济社会效益评价报告

西北农林科技大学

中游局世行项目办

汇报人    鲁向平

一、任务背景

黄土高原地区是我国乃至世界水土流失最严重的地区，水土流失面积45.4万km²，占总土地面积的70.9%，其中极强度以上水蚀面积占全国同类面积的64.4%，剧烈水蚀面积占全国同类面积的89%，其导致了该区域贫困和生态环境恶化，严重制约了社会、经济的可持续发展，多年平均输入黄河的泥沙量高达16亿吨，造成黄河下游河道越淤越高，两岸大堤越加越险，防洪形势越来越严峻的局面，成为中华民族的“心腹之患”。

   我国历来十分重视黄土高原的水土保持工作，特别是本世纪九十年代以来，将该区的水土保持工作作为人民谋求生存发展的根本出路和促进区域经济发展的首要战略任务。在黄土高原水土保持世界银行一期贷款项目取得举世公认成绩的基础上，充分利用二期世行贷款项目机遇，加快这一地区水土流失的治理进程，是落实国家西部开发和再造山川秀美西北地区的重大战略举措和具体行动。同时，也是借鉴发展黄土高原水土保持一期项目的技术和经验，快速扩大治理规模和提高综合效益的有效方案。黄土高原水土保持项目的经济和社会效益的监测和评估是二期世行贷款项目的重要组成部分，不仅必要，而且必须。

二、本项目技术服务合同的主要内容

   1、技术服务的目标：根据《黄土高原水土保持二期世界银行贷款项目经济和社会效益评价项目工作大纲》的要求，完成其项目经济社会效益评价的研究总结报告。

   2、技术服务的内容：现场调研、收集数据，完成文字报告及相关图表。

   3、技术服务期限：2005年4月29日—2005年9月30日

4、技术服务质量要求：根据国家、部颁标准及黄委会有关技术规定，并按照世行管理的有关规定，认真总结完成其经济、社会效益评价报告及相关的图表。

5、支付技术服务报酬

6、乙方独立组织人员完成；研究总结报告，提供电子文本一份，印刷件15份。

7、技术服务工作成果的验收标准：满足二期项目验收和评估需要。

8、技术服务工作成果的验收方法：甲方组织验收。

三、项目执行情况简介

项目实施以来，根据项目研究任务和目标，重点围绕黄土高原水土保持二期世界银行贷款项目经济社会效益评价专题，在大量调查分析的基础上，针对经济社会效益评价这一中心主题，按照世行办项目验收的总体安排和部署，及时进行了资料收集、典型调查，多方讨论，主报告编写，与世行项目办密切配合，多次沟通，先后为项目办提交了《黄土高原水土保持二期世界银行贷款项目经济社会效益监测与评价报告》（ 政府版简稿和研究版主报告）、《黄土高原水土报持二期世界银行贷款项目经济社会效益调查研究报告》及相关资料，满足了世行验收工作的要求，本项目研究按计划顺利完成了各项任务。 2005年12月21日 通过了初步验收，初步验收之后，又根据专家意见，反复进行了多次修改完善和送审。 现将其重点成果简要汇报如下：

（一）《黄土高原水土保持项目经济社会效益调查研究报告》简介

第一部分 先前国际合作项目的综合评估与借鉴

1994年5月3日，由世界银行东亚及太平洋地区办公室中国蒙古局提交的《中国黄土高原水土保持项目评估报告》世界银行文件，在其风险分析中明确提出，“项目的提出及成功与否是建立在中国对黄土高原水土保持及农业生产多年积累的经验基础上的，同时也建立在对世界粮食计划署陕西米脂项目、世界银行贷款甘肃定西县项目的详细分析基础上的。”我有幸参与了我国的一个黄土高原治理国际合作项目以及后续项目，并且由我负责提供了几乎全部中方项目文件和数据资料。显奉上其后评估项目资料和同类国际合作项目经验，作为本期世界银行二期项目的评估研究的参考和借鉴。借鉴国际合作的组织管理经验意义重大，效益显著。

米脂UNDP项目的后评估汇报提纲

大规模开发治理黄土高原的若干组织管理问题研究

——米脂县2744项目管理的理论与实践

鄂尔多斯水保世行贷款项目作法与经验

志丹县中德合作造林项目的成效与启示

第二部分 国家级科学试验示范基地的探讨与启示

在分析和研究黄土高原水土保持项目的经济和社会效益的探索中，我们首先想到的就是学习和借鉴国家级黄土高原试验示范区的先进科技成果，并从其具体绩效中领略和感悟出带有规律性的方向和途径。其数据采集和经验深华，均以其自我总结为据，作者择其相关资料和实地考察研磨思索，不周不到之处还请原主持人大师指点、斧正。好在作者的基本理念是让这些技术成果和管理经验尽快在黄土高原的规模化治理中发挥先导和技术支撑作用。将现代农业高新技术快速融与黄土高原开发治理之中，是其本意。

延河流域燕沟示范区综合治理与示范区建设绩效

安塞试验区

米脂试验区

黄土高台原区（乾县）粮食高产型实验区

淳化试验区

   隰县（晋西残原）实验区解决的关键技术及效益

长武试区攻关研究进展与绩效

离石试验区绩效

准格尔试验区绩效

宁南西吉试验区绩效

 第三部分 宏观决策咨询报告关注与反思

陕西省省委、省政府的主要领导急切关注本省生态环境建设工程起因于2003年的退耕还林工程中出现的问题，并指示和委托决策咨询委员会生态环保组的成员进行了专题调查和评估，现将部分内容予以共享，特别是存在的共性问题值得注意，所提建议具有针对性和战略性，以供相关决策和管理部门参考。特别在重新认识水土保持、农业生产的特殊规律性方面，在充分认识保护农民利益的重要性等方面，值得关注，值得反思。

陕西省退耕还林中几个急需解决的问题和对策建议

延安市退耕还林工程的主要经验及进一步完善政策的建议

   第四部分 延河流域项目的治理典型与范例

   作者有幸参加了延河流域世界银行一期项目中高家台科学试验基地的部分研究工作和基地建设工作，并应邀参加了该区世行项目的全面总结工作，滋将其部分实地基层调查资料完善如下，以期获得广大农民及基层执行管理部门对项目的思想认识、具体行动、基本经验及多方受益的具体轮廓。

范例之一  基层实验示范基地的探索

范例之二：延长县治理开发模式

  范例之三：宝塔区流域治理经验

  范例之四：安塞县规模开发治理典型

  范例之五： 战荒山，开发致富有精英

（二）《黄土高原水土保持二期世界银行贷款项目经济社会效益监测与评估报告》简介

第一部分  项目区农业资源的系统分析与综合评价

一、项目区背景与特点的再认识

二、自然资源特点与评价

三、社会经济状况与评价 

四、水土保持现状与评价 

五、关键支持系统的概述与评价 

六、相关法规与政策状况与评价

第二部分   项目宗旨及主要实施内容的回顾与评价

一、项目宗旨与措施配置的回顾与评价

二、项目实施的主要内容 

三、项目的关键技术指标

四、项目的投资 

五、项目的组织与管理

第三部分  经济、社会效益监测网络的组织与管理

一、概况

二、监测机构与职责

三、经济与社会效益监测的基本思路  

四、项目监测指标与体系的选择原则

五、基本参数的确定与评价

第四部分  典型农户定点调查监测结果

一、典型农户的选定原则、标准与分布  

二、典型农户的主要监测内容

三、监测方法

四、监测结果

五、分析与评价

小结

第五部分  典型地块治理措施监测结果

一、典型地块的选定与分布

二、 监测的主要内容

三、监测方法  

四、监测结果 

小结

第六部分  典型小流域监测报告

一、典型小流域的监测

二、典型小流域的变化与发展预测

第七部分 重大开发措施的经济社会效益的专题监测与评估

一、梯田工程建设

二、坝地建设工程

三、集雨节水灌溉工程

四、水土保持乔木林

五、灌木林建设

七、果园建设

八、草场建设与畜牧管理

第八部分 经济、社会效益的系统监测与综合评价

一、经济、社会效益的调查、监测与评价

二、项目投资分析与工程进展监测 

三、整体项目的经济效益测算

四、总体评价

四、项目研究重要进展

  （一）在研究的系统性和完整性方面，依托世行项目规范管理的优势，借鉴了一期项目的丰富经验，对黄土高原水土保持重大工程项目的经济和社会效益首次进行了全面的总体设计、综合监测和整体评价，具有重要的理论和实践价值。

 （二）在监测和评价方法方面，根据综合性评估的特点，融治理区点上监测、面上社会调查、同类项目借鉴、同类科技试验区资料、政府宏观决策调研与一体，拓展了评价的广度和基本结论的可信度。

  （三）对项目实施的主体内容，进行了重点评估，并对整体项目的经济和社会效益进行了新的认识探索和理论概括，并有针对性地提出了进一步完善的对策建议。

一）本项目实施对宏观层面带来的影响   本项目的实施，引发和深化了水土保持生态治理观念的重大变革  一是由单一性转向综合性。以水土保持生态修复为基础，山水林草、田园路村统一规划，工程、生物、耕作三大措施综合配套，农业、生态、经济统筹考虑，突出综合效益，彰显多功能目标。二是由外延型转向内涵型。以抓典型和精品工程为重点，带动和促进项目区把水土保持生态修复与改善农业基础设施结合起来，与培育和壮大农业特色产业结合起来，依靠现代科学技术，重视现代生产资料应用，吸纳现代组织管理经验，转变农业生产的增长方式，丰富治理开发内涵，延长产业链，增加附加值，提高整体效益。三是由现实性转向战略性。以增强可持续发展能力为目标，加大体制机制创新力度，以人为本，因势利导，变水土保持生态修复过程为粮食持续增产，农业不断增效，农民年年增收的过程，充分保护和调动农民群众的积极性，强化基础，壮大产业，逐步实现经济、生态、社会的协调发展。其重大意义主要体现在下列方面：

1、本项目是确保我国黄河流域国土安全的伟大工程  黄土高原水土流失举世瞩目，其严重制约着该地区社会与经济的发展，造成农民群众长期生活拮据，生态环境持续恶化，由于大量泥沙带来的黄河下游防洪形势十分严峻，实乃中华民族的“心腹之患”。改善项目区生态环境，减轻水土流失危害，减少入黄泥沙；合理开发水土资源，使农民尽快脱贫致富，促进该区农业生产和农村经济的可持续发展。

2、治沟工程体系的减沙效益对下游的收益是及其重要的，效益也是十分显著的。在某种意义上来说，本项目是国家整体利益和长远利益的具体体现。

3、造林种草对全球受益的贡献非常显著。特别值得关注的是：在中期世界银行的评估中使用了“包括CO₂ 贮存量收益”指标，这在林草建设项目中意义重大，也是世行关注的全球性“温室效应”的一个重点。其对改善整个人类的生态环境做出了实质性贡献

二）本项目对完善我国水土保持工程管理体系的贡献  本项目的实施，有力地推动了水土保持组织管理体系和体制上的重大创新  首次将水土保持作为“基建项目”来管理，严格遵循基本建设程序，开展项目实施工作；首次引入了有偿投入、有偿使用的机制，采取了报账制和审计制的管理模式，这是水土保持事业在投入机制上的重大变革。在项目贷款上，按照“谁贷款，谁使用，谁受益，谁还款”的原则，实行逐级转贷，有偿使用，保证了贷款的偿还。在具体的管理过程中，建立了与国际接轨的组织领导体系、实施管理体系和技术咨询体系；在前期工作上对项目进行反复考察论证，从技术、经济、财务及社会等方面论证项目的可行性；在规划设计上，采用“3S”技术，措施布局采取“参与式”规划的方法；在项目监测上，首次全面设立各类监测站、点，形成完整的水土保持项目监测网络，对项目建设的质量、进度、效益等进行系统的监测评价；在检查验收上，采取随机取样的方法，图、表、地块做到了“三到位”；在技术培训上，先培训后上岗，重视示范培训基地建设，加大了对项目管理人员、技术人员和农民群众的普及性培训力度，普遍做到了参与项目的农户掌握1－2项实用技术。

上述本次世行贷款的体制改革的经验和管理过程中的具体做法。在我国水土保持界乃至整个农口领域推广，具有重大的现实和长远意义。

三）本项目对实施地块带来的影响  典型地块调查是本项目监测的基点和难点。通过采用点面结合的方法，我们得出以下结论：

1、通过本项目的实施，把黄土高原治理的宗旨、理念，原则、措施，真正大规模落实到了田间地头，使多年的夙愿变成了现实，做到了宜农则农、宜林则林、宜牧则牧，基本实现了土地资源的合理利用。其具有划时代意义，其从水土流失的源头采取了根本性措施，这是水土保持的基础积累和创业起点。

2、通过本项目的实施，提高了农业资源利用的程度和效率。较大幅度的提高了单位土地面积的产出，加快了原始积累的发展进程。

3、通过本项目资助的产业化项目的实施，为黄土高原的农业产业化奠定了坚实的基础，随着时间的推移其经济效益将会更加明显，这也是其希望所在。

4、通过本项目在具体地块上实施的多种多样的先进技术、新型生产资料等，实质上对传统农业生产与经营的一次彻底改造。

5、通过本项目再次反复证明了基本农田的建设在黄土高原的治理过程中具有长远的可持续发展意义和重要的现实意义。

四）本项目对小流域治理理论与实践的深化  本项目涉及到650条流域，是一大型工程项目，在小流域层面上我们总结其经济社会效益，可以初步得出以下结论：

  1、通过本项目的实施，其影响深远的首先是我们制定出了一套完整的小流域治理规划和实施方案，这对偏远落后的不发达地区来说，没有项目的资助和科技人员的帮助是无法完成的。根据先前的经验，一套科学的小流域治理规划是极其重要的，对其项目进行规范的可行性研究也是具有历史贡献的。

2、通过本项目的实施，进一步完善了我国治理小流域的理论和方法，并探索出了一套规模实施的组织和管理经验和做法，符合我国国情，受到了广大农户的拥护和欢迎。

3、在项目实施的管理过程中，较好的处理了统一治理和分户经营的关系，较为妥善地解决了农林牧用地之间的矛盾，同时也注意了当前利益和长远利益的结合，生态效益和经济效益的融合，保证了整体效益的不断优化，为其经济、社会、生态效益的可持续发展奠定了良好的基础。

五）对重大工程项目的再认识

1、梯田  梯田是黄土高原地区水土保持主要措施之一，亦是该地区基本农田建设的主体。实施本项目的战略目标一是确保该区域的粮食安全，二是加快退耕还林（草）步伐，保证生态条件持续好转。根据数十年黄土高原治理的理论和实践证明，建设基本农田是黄土高原地区稳定解决农民温饱和有效实现生态持续发展的难以替代的有效措施，在今后的发展战略中，应坚持不懈、持之以恒地在适宜区域、适宜地块加快发展。

2、淤地坝 筑坝淤地是黄土高原地区进行沟道治理，有效拦蓄坡面与沟道径流泥沙的重要措施；也是合理利用水土资源，建设高产稳产基本农田的有效途径。由于黄土高原地区水土流失的特殊性，淤地坝一直是解决群众温饱和防治水土流失的根本性战略措施。进一步开展垻系经济的系统研究与规模开发,在现阶段具有十分重要的理论意义和实践价值。

3、集雨节水灌溉工程  这类工程具有规模小、安全系数大、技术难度低、经济效益高的特点，农民掌握技术容易，便于具体实施。 建议进一步完善技术体系，加大规模推广力度，以实现节水减沙和增产增收的双赢目标。保水和节水措施将是黄土高原治理永恒的探讨和实践主题，意义深远。

4、水土保持乔木林  水土保持林作为生态环境建设的主要措施，它不仅能够使山川秀美，而且通过增加地表覆盖，减轻水土流失和入黄泥沙；同时还能涵养水源、改良土壤、防风固沙、调解小气候，为项目区农业生产创造良好的条件，再加上林产品收入等为项目区农民群众增加收入。继续重视优良抗逆树种的鉴选与培育，强化优质乡土树种的规模应用，有利于实现快速绿化的目标。

5、灌木林建设  灌木林在项目区适应性最广，具有良好的保水保土效益和生态效益，也是解决项目区群众“三料”困难的重要途径，开发利用的潜力与经济效益可观。继续引进和培育保土型经济灌木,乃生产之急需,发展之希望，延伸沙棘、柠条等造林先锋树种的产业化增值链条已具备了相当基础，前景广阔。

6、经济林建设   黄土高原综合治理的长期实践证明，经济林是黄土高原地区农民经济收入的主要来源之一，是项目获取较高经济效益的主要措施，亦是项目还贷的支柱性产业和主要途径。加大科技投入,进一步实现规模化商品性生产将大有可为。

7、果园建设  由于果业科技开发的重大突破顺应了该类型区自然资源的特点和农户致富的心愿，以苹果为主的果业基地建设，取得了史无前例的重大进展，成为当地农业结构调整中最明显的第一亮点。坚定不移地搞好果品产业链的拓展和完善，在黄土高原治理开发中具有重大的现实意义。与此同时，继续不断的搞好新型特色经济林木基地的建设，将是获得经济效益和生态效益的最佳结合点，亦是当前利益和长远利益，国家利益和农户利益的结合点，还是延伸产业链的重大基础性措施，无疑将是该类型区可持续发展的有效途径和具体措施。

8、草场建设与畜牧管理  草场建设在项目区严重干旱多灾的情况下，较林业措施和农业措施具有其特殊的作用，实践证明它是项目区生态建设的重要措施。草场建设与畜牧业生产紧密联系，相互促进、相互制约，草场建设能促进项目区畜牧业的发展，直接增加农民收入，是脱贫致富的有效措施。在草场管理方面最大的变化是采取了封禁措施、重视了天然恢复和更新；在畜牧管理方面较大范围的推行了舍饲养畜方式，实现了一次生产方式的历史性重大变革，同时，探索了优质高效奶牛业的发展，取得了显著效益。在黄土高原地区，种草养畜具有无可比拟的发展潜力，但要将其潜力变为经济实力，无疑尚有大量的基础工作要做，特别是必须加快科学技术进步的步伐，实现增值增效的目标最为关键。

六）本项目对具体实施农户带来的影响   通过面上的调查和实际的监测数据，我们认为本项目在农户层次获益的主要方面有：

1、 通过本项目的国际规则和国内政策调整，在林草地的开发利用方面农户获得了50-70年的经营权，在黄土高原的治理政策方面是一重大改革和突破性进展，对本项目所开发的土地有长期土地使用承包合同的农户数为62286户，农户是土地收益最大的受益者。

2、通过本项目农户有机会直接接触到了项目管理人员和科技人员。由农户来亲自参与管理，成为项目的主体参与者和受益人，这在我国水土保持政策史上是一重大突破和改进，也预示着其组织管理形式方面的广泛进步。

3、通过本项目的实施，广大农户有机会获取了与此相关的政策法规、科技知识和市场信息，并对新的科学技术和新型生产资料进行了选择和具体应用，本次项目直接接受农业技术培训的人数高达31137人。在某种意义上说，本项目实质上是一次水土保持观念意识和科学技术的一次大宣传、大普及、大实践活动，意义重大，影响深远。

4、通过本项目的实施，促进和加快了农户生产结构的调整，增加了农民的就业机会，强化了妇女在生产生活中的地位，其最大变化在于农业生产活动的多样化和不断的倾向于选择高效益门类，2004年户均农业生产活动内容为3.01项，户均从事非农业生产活动的天数达到226.89天，户均非农业收入2441.39元。

5、通过本项目的实施，明显提高了农户的消费水平，在消费结构方面，温饱问题基本解决，生活消费和生产消费水平不断提高，打破了自给自足的封闭状态，社会化程度明显提高，农民的观念和素质发生了重大变化。

五、经费决算和经费使用评价

本项目经费为科技服务报酬，采用了双重管理方法，一是按世行服务项目经费支付办法实行了报账制；二是依托西北农林科技大学专门的财务部门财务处按横向合作项目经费管理与监督使用，本着节约开支、合理投入的原则，实行专款专用，项目到位经费全部用于项目实施。

项目服务报酬总额13.86万元;其中用于设备费，0.38万元，占总支出的2％；相关业务费12.68万元，占总支出的93％；管理费0.8万元，占总支出的5％；费用支出合理，符合项目费用管理规定。

六、组织管理经验

  本项目在教短的时间内，高效率、高质量地完成了世行项目办委托的经济和社会效益评价任务，下列组织管理经验值得总结：

  （一）世行办项目管理工作的迫切需求和严格要求。甲方的高度认识和精细管理，是本项目取得成功的关键。

  （二）科技成果的用户明确，重点明确、目标明确，确保了课题的高效率运作。

  (三)课题组成员的自觉密切合作与高度精心配合。同心同德是成功之基。

  （四）夜以继日的连续加班加点，多方关系和认识的快速协调统一。这也是保证此类项目成功的必备要素。

   （五）课题组成员雄厚的科研积累和实践经验是保证。

七、存在问题及建议

  1、时间短，任务急，注重了项目总体性活动的概括性研究，未来得及深入解刨具体实体活动的特殊规律。

 2、 本项目建成了比较完善的项目监测数据库平台，但深入挖掘和探讨其内涵外延尚有大量基础性和探讨性工作要做。

 3、侧重于“世行”项目验收工作，采取了内外有别政策，研究总结经验和绩效多，探讨和解刨问题和困难少。

  半世浮生，黄土为根。静思细揣，就本类项目的进一步深化研究，提出如下建议：

 1、黄委会黄河上中游管理局世行办应发挥现有的国际合作项目、大型工程化项目、现有数据库平台三大优势，以本次研究为基点和起点，根据目标和任务，有计划、按步骤地深入展开黄土高原水土保持经济、生态、社会效益的监测与评价。

 2、进一步挖掘和研究黄土高原水土保持世行贷款一期、二期项目的有益资料和成功经验，并注重资料的连续性和扩展性，进而探讨其规律性的东西。此项工作深化进行，可能造就出本局新的优势部门和争取到更多的话语权，特别是在黄土高原治理开发宏观经济政策依据和大规模治理组织管理方面的成功经验值得重视。但此项工作稍一弱化，根据先前经验，由于种种原因可能导致前功尽失或事倍功半。

 3、科研的实力在于积累、在于延续。持之以恒，顽强拼搏，才能创新，进而实现创新体系 。本课题组继续愿做探索者，为黄土高原新型生态经济体系的建设做出新的贡献。