1978年，党的十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。我们党全面把握国内外发展大局，支持农民的首创精神，领导广大农民率先发起大包干，开启农村改革新纪元。40年来，我国确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是党在农村政策的基石。从改革历程看，经历了确立、完善、深化三个阶段。

　　(一)确立阶段(改革开放之初至上世纪80年代中后期)。这个时期，广大基层干部和农民群众在党的领导下，走出了一条独具中国特色的农村土地制度创新之路。

　　一是探索“包产到户”“包干到户”。1978年，安徽省发生特大干旱，秋粮无法下种。为了抵御旱灾，11月24日晚，凤阳县梨园公社小岗村开始搞大包干。小岗村1979年获得大丰收，第一次向国家交了公粮，还了贷款。村民兴奋地说：“大包干，大包干，直来直去不拐弯，交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的。”四川、贵州、甘肃、广东等省一些生产发展较差的社队，也开展了包产到户。

　  1980年9月，中央在北京召开各省市区党委第一书记座谈会，专题讨论加强和完善农业生产责任制，并批准印发了会议纪要《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，即著名的中发〔1980〕75号文件。文件指出“在那些边远山区和贫穷落后的地区，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。”从此，“包产到户”“包干到户”广泛推开。

　　二是确立家庭联产承包责任制。对于各地农村掀起的家庭承包责任制高潮，中央在政策上给予了支持。1981年党的十一届六中全会充分肯定了联产计酬责任制。1982年到1986年，中央连续出台5个1号文件，都强调要稳定和完善家庭联产承包责任制。1984年的中央1号文件还明确规定土地承包期一般应在15年以上。到1986年年初，全国超过99.6%的农户实行大包干。至此，家庭联产承包责任制度在我国农村全面确立。

　　三是取消了人民公社体制。改革开放后，家庭联产承包责任制的实行，彻底打破了以生产队及生产大队为单位的“大锅饭”体制。1983年，中共中央国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，取消了长达25年的人民公社体制。

　　(二)完善阶段(上世纪90年代初至新世纪初)。这一阶段，中央强化法律政策保障，土地集体所有、家庭承包经营为主的农村基本经营制度得以巩固和完善，主要有四个特点。

　　一是土地承包关系不断稳定。继5个中央1号文件之后，中央多次强调要进一步稳定土地承包关系。1991年党的十三届八中全会提出，把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。1993年《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》进一步明确，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。1997年，中办国办《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发〔1997〕16号)指出，在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限。1998年，党的十五届三中全会决定指出，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。2008年，党的十七届三中全会决定强调，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。土地承包关系从长期稳定到长久不变，凸显了党中央坚持农村基本经营制度、稳定农村土地承包关系的决心。

二是农业税费全面取消。农村实行家庭承包经营制度后，农民与国家、集体的分配关系，主要是农民以承包地面积作为计税面积向国家缴纳农业税，以农民人均纯收入为依据向乡镇和村缴纳乡统筹、村提留。新世纪以来，中央推进农村税费改革，取消了农业税费，征收了2600多年的农业税从此退出历史舞台，每年减轻农民负担1335亿元。免除农业税，实际上免的是土地税，这是农村土地制度改革的进一步深化和发展。

　　三是土地流转逐步发展。在实行家庭联产承包之初，政策是禁止土地承包经营权流转的。直到1984年，中央1号文件才提出，鼓励土地逐步向种田能手集中;社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或者少包土地的，可以自找对象协商转包。1993年，党的十四届三中全会指出，允许土地使用权依法有偿转让。1998年，党的十五届三中全会明确，农户承包地使用权可以自愿、有偿流转。2003年《农村土地承包法》规定，土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。2011年底，土地流转面积占家庭承包总面积的17.8%。

四是土地承包步入依法管理轨道。1993年宪法修正案指出，农村中的家庭联产承包为主的责任制，是社会主义劳动群众集体所有制经济。2002年颁布的《农村土地承包法》，对土地承包经营权的取得、保护、流转，以及发包方和承包方的权利和义务等作出了全面规定。2007年颁布的《物权法》，将土地承包经营权确定为用益物权，明确承包农户对承包土地依法享有占有、使用、流转、收益等权利。　

　  (三)深化阶段(党的十八大至今)。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央作出了“四个全面”战略布局，将全面深化改革摆上突出位置，对深化农村土地制度改革作出了一系列重大决策部署，初步构建了农村土地制度的“四梁八柱”。

　　一是建立农村土地“三权分置”制度。实行家庭承包经营后，农民集体拥有土地所有权，农户家庭拥有承包经营权，实现了所有权和承包经营权“两权分离”。实行“三权分置”，坚持集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实现了农民集体、承包农户、新型农业经营主体对土地权利的共享，为促进农村资源要素合理配置、引导土地经营权流转、发展多种形式适度规模经营奠定了制度基础，使我国农村基本经营制度焕发出新的生机和活力。

　　二是开展农村土地承包经营权确权登记颁证。截至2018年6月底，31个省(区、市)均开展了承包地确权工作，确权面积13.9亿亩，超过二轮家庭承包地(账面)面积。

　　三是发展多种形式适度规模经营。目前，土地流转、入股、合作以及生产托管等多种形式适度规模经营有序发展，家庭农场、合作社、龙头企业、农业社会化服务组织等新型农业经营主体蓬勃兴起。截至2017年底，各类新型农业经营主体超过300万家，新型职业农民达到1400万人，多种形式适度规模经营占比达到40%。

　　四是明确第二轮土地承包到期后再延长三十年。新一轮承包期再延长30年，时间上大体是在2050年前后，与第二个百年战略构想在时间节点上高度契合，既稳定了农村土地承包关系，也为届时完善政策预留了空间，是一个充满政治智慧的制度安排。

五是统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。

　　六是建立健全农村土地产权流转交易制度。2015年5月，经国务院同意，确定在全国29个县(市、区)开展试点。这项改革试点的核心是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能。总体上看，逐步构建起了符合农村实际和土地产权流转交易特点的制度框架。

　　我国农村实行的集体土地家庭承包经营制度，是在总结正反两方面经验教训基础上，经过长期探索逐步确立的，展现出广泛适应性和巨大包容性。这40年走下来，我们见证乃至参与了一系列重大事件、重大改革，经验弥足珍贵，值得总结、发扬和继承。

一是始终坚持尊重农民主体地位和首创精神。纵观40年农村土地制度变革，历次重大创新都是从人民利益出发，顺应民心民意，尊重农民首创精神，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择。

　　二是始终坚持处理好稳定与放活的关系。土地制度是国家的基础性制度，在深化农村土地制度改革过程中，注重把握好变与不变的关系。坚持以稳定为基础，从第一轮土地承包期限15年，到第二轮土地承包期限30年，再到党的十九大提出第二轮土地承包到期后再延长30年，始终强调稳定农村土地承包关系，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。与此同时，积极探索放活的有效路径，实行承包地“三权分置”，放活土地经营权，实现了土地资源在更大范围内优化配置。正是这种稳中求变、以活促稳的改革举措，使得我国农村基本经营制度焕发出持久的生命力。

　　三是始终坚持市场化改革方向。土地是资源，也是要素。在农村土地制度改革过程中，始终坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，提高土地利用效率。以市场导向配置土地资源，引导土地向种田能手和新型农业经营主体流转，发展多种形式适度规模经营;同时，强化政府的公共服务，完善农村土地法律政策，促进土地资源保护有效、流动有序。通过市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”各司其职、优势互补，激发市场活力。

　　四是始终坚持渐进性改革方式。我国农村土地制度改革始终坚持稳中求进总基调，由点及面、审慎稳妥推进。可以说，农村土地制度的每一项改革举措，都采取了先试点试验、再逐步推广、最终全面铺开的做法，确保不翻烧饼、不走弯路，使改革平稳有序持续推进。

五是始终坚持因地制宜。我国幅员辽阔，天南地北，民族众多，各地资源禀赋、生产力发展水平差异较大。深化农村土地制度改革，始终坚持从实际出发，因地制宜、分类施策，做到对症下药、量体裁衣。鼓励各地立足资源条件、经济社会发展阶段和区域发展战略定位，在中央的总体部署下，开展符合实际的实践探索和制度创新，不搞一刀切，不搞齐步走。

摘选自原中央农办主任、农业农村部部长韩长赋先生《中国农村土地制度改革》一文

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