《环境诉讼立案何其难》系列报道之四

开门立案，环境保护才能纳入法制化轨道

█  本社记者 李蒙

    环保法庭有了，依然立案难

今年4月24日，《环境保护法》在十二届全国人大第八次会议修订通过，将于2015年1月1日起施行，这部修订后的《环保法》被称为“史上最严环保法”。7月3日，最高人民法院环境资源审判庭宣告正式成立，同时也发布了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(以下简称《意见》)，指出，高级人民法院要设立环境资源专门审判机构，中级人民法院应当根据环境资源审判业务量合理设立审判机构，案件数量不足的地方，可以设立环境资源合议庭。此外，在环境资源审判中，将探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度。

将环境保护纳入法制化轨道，是多年以来一直在提倡的环境保护工作的指导方针，但一直步履蹒跚。早在上世纪80年代初，国内从事环境法研究的许多学者都呼吁建立环保法庭，直到今年两会，全国人大代表、湖北得伟君尚律师事务所合伙人蔡学恩在多次提案呼吁在最高法院设立环境资源庭后，终于等到最高法院的回复，“最高法院特别重视，目前正在着手研拟成立”。人们才看到了希望。在两会作最高法院工作报告时，院长周强也表态要建立环境资源专门审判机构。

其实，在此之前，我们国家的环保法庭已经建立了不少。自2007年全国第一家环保法庭在贵州省清镇市人民法院正式成立以来，到2014年5月初，全国已有16个省、直辖市设立130多个环境保护法庭、审判庭、合议庭或者巡回法庭。但是，立案难、案件少，大部分环境资源庭形同虚设。

最高法院环境资源审判庭首任庭长郑学林亦表示，“据我了解，从2011年到2013年，全国各级法院受理的涉及环境资源类的刑事、民事、行政案件，年均不足三万件，对于我们全国法院系统1100多万件案件来讲，这个案件量确实是比较少的。”

案件少，并不是受害群众的起诉少，而是大多数环境诉讼都被卡在了立案环节，法院不予立案。以本刊本期“封面话题”报道的湖北武汉锅顶山和陕西靖边掌高兔村的两个案例来看，受害群众不是没有起诉到法院，而是法院不予立案。

不予立案的原因是什么呢？北京公众环境研究中心主任马军说：“由于环境公益诉讼被起诉的对象往往是在地方甚至整个区域内有影响力的大企业，受制于地方政府保护，而且部分地方法院在没有明确法律规定的情况下也不愿贸然审理这类案件，诉讼经常被法院拒绝，环境公益诉讼的作用被极大制约了。”

这次最高法院设立环保法庭的新闻发布会上，新闻发言人孙军工着重谈到“环保公益诉讼立案难”的问题。公益诉讼的确立案难，2013年，中华环保联合会环境法律中心督查诉讼部提起8起环境公益诉讼，但无一立案，法院给出的理由均是“原告主体不适格”。颇有讽刺意味的是，原来的环保法修订草案中引起争议最大的一个条款，便是中华环保联合会为环境公益诉讼的唯一适格主体。

而本刊报道的无论武汉还是靖边的案例，还都不是公益诉讼，而是私益诉讼。环境私益诉讼立案尚且难于上青天，何况公益诉讼呢？

开门立案，才能有效化解环境群体性事件

一边是法院不愿为环境诉讼立案，一边是近年来全国环境污染群体性事件呈多发态势，并且以30%的速度在迅猛增长。

仅从2007年算起，引起较大舆论关注的，就有：2007年6月福建厦门PX项目引发“集体散步”事件；2008年8月云南丽江兴泉村水污染引发村民冲突事件；2009年11月广东番禺兴建垃圾焚烧厂引发群众抗议事件；2011年8月辽宁大连PX项目引发群众抗议事件；2011年9月浙江海宁丽晶能源公司污染环境引发群众抗议事件；2011年12月福建海门华电项目污染引发群众堵路事件；2012年4月天津PC项目污染引发群众“集体散步”事件；2012年7月初的四川什邡钼铜项目引发群众抗议事件；2012年7月底的江苏启东污水排海引发群体性事件；2013年5月4日昆明PX炼油项目引发抗议事件；2013年7月广东省江门市中核项目引发抗议事件；2014年5月浙江杭州建垃圾焚烧引发群众抗议事件……

在本期报道的武汉和靖边的案例中，群体性事件也都有发生，甚至发生了多次。不过规模较小，还没有造成全国影响。但如果环境问题迟迟得不到解决，谁能保证不激化成影响较大的群体性事件呢？

环境污染问题之所以容易积累官民矛盾，首先是对于此类问题，公众参与的程度非常有限，而政府又在碎片化、散沙化的群众意见表达中难以找到谈判对手，双方缺乏基本的沟通平台，而环境诉讼其实就可以创造这样一个平台。没有谈判对手，政府怎么让公众充分参与到环境项目的全过程，包括立项、环评、审批等各个环节呢？确实是没有办法。而不满的民意一旦积累，政府与民意之间的沟通渠道也难以畅通，往往是各说各话，直到矛盾积累到爆发的程度。

而通过环境诉讼，在法院的组织调解下，就可以搭建一个政府与公众沟通的平台，公众聘请的律师也就成了可以代表公众利益的谈判对手。这样的谈判对手，可以包括律师，包括某一环境领域的专家学者，也可以包括环保组织的代表。

律师是群众聘请的，群众自然会信任，律师与群众的沟通不会有太大的问题，律师还能起到向群众普及法律知识、客观理性看待问题的作用，他们的话，群众也比较听得进去。对于政府来说，可以将律师看作是群众的利益代表，由于律师懂得法律，政府与律师的对话就可以在法律和政策的范围内展开，具有比一般群众更多的共同语言，通过谈判协商达成一致的可能性就大增。

除了律师，在一场环境诉讼中，专家学者的出场也往往是不可避免的。一个涉及到环境的项目，从立项、环评到审批各个环节，政府也会请相关领域的专家学者，但这些专家学者往往不容易取得公众的信任，群众会觉得他们收了政府的好处，替政府说话，不客观公正；虽然有这些专家学者的参与，但因为缺乏足够的公众参与，群众会觉得政府还是在黑箱操作，里面一定有什么隐情，政府难以赢得群众的信任和谅解。

而群众通过律师自己聘请的专家学者就不一样了。因为是自己请的，所以群众对他们是信任的，他们的学术观点和立场，也会更多地从公众的角度出发，因而也会有更强的社会公信力。政府热情欢迎他们参与到环境项目里来，通过与他们的沟通交流，可以弥补项目原有想法和计划的不足，也可以赢得更多的公众信任，何乐而不为？

除了搭建谈判平台，环境诉讼对引导群众理性客观地看待环境问题，积极遏止群体性事件，往往有立竿见影的效果。如果群众找不到可以“说理”的地方，又无法获得正确的信息，他们就只有走上街头了。而一旦通过环境诉讼搭建起了官民沟通的平台，试问群众还有什么必要走上街头呢？

2010年，本社记者到甘肃徽县采访当地的血铅中毒事件，当时有800多村民起诉污染企业，代理律师是北京义派律师事务所的王振宇主任和李娟律师。在没有立案之前，当地群众多次上访，到县政府，到陇南市政府，到甘肃省政府，有时达到千人。但是上访了4年，没有拿到一分钱赔偿。在这种情况下，他们决定走司法途径试一试，到北京聘请了律师。通过两位律师的艰辛努力，终于说服当地法院给村民立案，将这一环境污染事件纳入了司法程序。

之后，又经过三年，受害群众最后拿到了上千万元的赔偿，问题得以圆满解决。虽然赔偿不算多，但相比于之前的上访无果要好得多。而对于政府来说，自从立案后，受害群众再也没有去上访的了，一下子稳定住了当地局势。

今年5月底，记者到湖北武汉采访锅顶山医疗垃圾焚烧事件，当地群众也准备起诉污染企业，而聘请的律师还是王振宇。记者不仅看到了群众对律师的信任，对将污染事件纳入法治轨道的欢欣鼓舞，也看到了汉阳区政府的诚意。汉阳区的党政领导与群众代表和律师坐在一起交流，欢迎受害群众在律师的帮助下通过法治轨道解决问题。之前，受害群众多次堵路堵门，与政府冲突激烈，多人被抓被拘留，现在却能坐在一起热烈交流，无非是来了几个律师。

但令记者意想不到的是，6月底，受害群众到汉阳区法院起诉，法院还是不予立案。看来在汉阳区“审判独立”的工作做得比较好，不过立案庭法官自己也说，他们请示了上级法院。围绕锅顶山垃圾焚烧事件，武汉市政府与汉阳区政府有明显的矛盾，汉阳区政府其实与受害群众的立场、观点、看法是基本一致的。但下级服从上级，受害群众一旦围堵垃圾厂大门，区里还要去做化解和制止工作。像区县这一级的基层政府，一旦遇到重大的环境污染问题，往往两头受气，群众骂娘，上级也骂娘，进退失据，有苦难言。

对待环境诉讼，司法机关不要叶公好龙

党的《十八届三中全会决定》指出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”

这些制度能否落到实处，很关键的一点，就是受到生态损害的人民群众能否有法律救济渠道，司法机关能否为他们敞开大门。如果法院将环境诉讼拒之门外，什么制度都会落实不了。对待环境诉讼，司法机关不要叶公好龙，不要光设立那么多环保法庭，也要审案子呀！