一辆车抛锚在上坡路上，许多人在后面推，最艰难的是车轮最先开始转动的那一刻，需要许多人朝一个方向形成合力……《政府信息公开条例》的颁布，对中国意义重大。但从纸上的文字变成政府职能的真正转变，需要政府、公民和全社会的合力推动。

政府信息公开的民间推手

■  本刊记者  李蒙

徐建国：政府信息应“依申请公开”

   2008年10月9日，因未依法公开相关政府信息，湖北省黄冈市黄州区交通局被判行政违法，原告徐建国胜诉。该判决已经生效。这是国务院5月1日颁布《政府信息公开条例》（以下简称“《条例》”）以来，首例政府机关因未依法公开相关政府信息而败诉的行政案件。

原告徐建国是北京义派律师事务所律师，户籍所在地是湖北省黄冈市黄州区，每年都有一段时间居住在黄州。为了在黄州外出办事方便，拟购一辆摩托车，5月1日向黄州区交通局以邮政特快专递的方式提出了申请，请求交通局向他公开摩托车养路费征收标准、办理程序等相关信息，但交通局在法定的15个工作日及法定的15个延长工作日内均未答复，于是，徐建国在 6月2日向黄州区法院提起行政诉讼，要求法院判令黄州区交通局行政不作为，并依法向他公开上述信息。

6月10日，徐建国收到了黄州区交通局对他的申请的回复，依申请向他公开了相关信息。交通局赵某以前曾委托徐建国做过辩护律师，是熟人，他特意找到徐的妻子范某，请“嫂子”给徐打电话，“算了”，被徐建国拒绝。他又通过范的单位领导出面约徐建国吃饭，席间一起劝徐“算了”。徐建国认为交通局没有在法定期限内向他公开上述申请信息，已属违法，不能撤诉。双方只有对簿公堂了。

在庭审中，交通局的行政答辩状很有意思，除说明“交通局早以各种方式公开过摩托车养路费信息、原告即使在北京也可以上网查到”外，还提出徐没有向答辩人交纳邮寄费用，而且把赵某请徐当过辩护律师的事也写上，说徐曾向赵提出过“无理要求”，赵没满足，徐“很不舒服”，所以“恶意诉讼”。还把赵找到徐的妻子“做工作”，请徐吃饭“做工作”等事情也写上，作为辩护理由。

但败诉之后，黄州区交通局“知错就改”的态度很诚恳。局长余某写来亲笔信向徐建国道歉，同时寄上交通局就此事进行整改的会议纪要。湖北省法制办公室就此案件向全省各级政府机关发出通报，要求政府各部门举一反三，认真落实公开政府信息工作。这一案件对湖北省公开政府信息条例的工作推动不小，但黄州市交通局的相关责任人收到不同程度的处理，让徐建国有些不安，他原本只是想通过这个诉讼推动一下《条例》的落实，并没想到会有人受到处理。

其实摩托车养路费相关信息黄州区交通局每年年底或年初都在报纸、电视、网站上公开，当然可以向徐建国公开。未在法定期限内及时公开，可能一是对《条例》学习不够，不知道政府信息除了“主动公开”外，还应该“依申请公开”；二是机关作风松散，“执政为民”的理念不到位，没把老百姓寄来的一封信当回事，一直到徐提起行政诉讼后，才进行了回复。

2007年8月，国务院办公厅发出了做好实行政府信息公开条例的准备工作的通知，到2008年5月条例正式发布，准备时间长达13个月，但还是有许多政府部门没有做好准备，徐建国案就是一个深刻教训，“重主动公开轻依申请公开”，也是政府机关目前的通病。

李刚：“以公开为原则，以不公开为例外”

徐建国案因案情简单已经胜诉，而更多的有关政府信息公开的行政诉讼还在审理过程中，北京中闻律师事务所的李刚律师，就提起了三起此类诉讼。

2008年夏，李刚看到了国家审计署的《18省市收费公路建设运营管理审计调查结果》的报告，发现报告揭示了一些地方政府“违规设站收费、提高收费标准延长收费期限、公路经营权转让不规范”等问题，但都是大而化之的概述，对调查过程和细节都秘而不宣。5月4日，他向审计署递交了公开信息申请表，提出了12项在报告中反映出来的审计署掌握的信息。

5月21日，审计署以“第1号《政府信息告知书》”的形式回复了李刚，除公开了“首都机场高速公路1993—2005年的通行费收入”外，对其他各项都未公开。“收费公路名称、道路级别，收费站点名称及间距”“违规公路整改情况”等信息，以“不属于审计署公开政府信息的范围”为由拒绝公开，依据是《条例》第十七条“行政机关制作的政府信息由制作该政府信息的行政机关予以公开”；“违规设置的收费站点、违规转为经营性公路的名单”等信息，以“信息涉及面广、社会影响大、公开后可能对社会稳定带来不利影响”等理由拒绝公开，依据是《条例》第八条“行政机关公开政府信息，不得危急国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的规定。

6月10日，李刚将国家审计署起诉至北京一中院。他认为，审计署拒绝公开的理由难以成立。上述第一类信息是审计署在履行职责的过程中从其他单位和组织获取的，符合《条例》第十七条“行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存改政府信息的行政机关负责公开”的规定，属于被告应予公开的范围。上述第二类信息被告声称“公开后可能对社会稳定带来不利影响”，但并未提供充分的事实和证据支持。社会稳定不应该建立在对公共利益和个体利益的漠视或剥夺、对大规模违法事实的隐瞒的基础上。

李刚认为，审计署对《条例》中存在的一些不确定条款的理解是模糊或错误的，这只能通过个案的诉讼来予以澄清或给予明确。如《条例》关于“不予公开”有两项原则性确定：其一是“不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”；其二是不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。如果相关概念不通过司法实践予以明确，很容易成为政府部门拒绝公开信息的挡箭牌。

目前的《条例》在法律层级上是政府条例而不是法律，难以与1988年颁布《保守国家秘密法》相抗衡。《保密法》内容已经非常滞后，坚持了传统的“以保密为原则，以公开为例外”。而《公务员法》规定公务员有保守“工作秘密”的义务，《档案法》的许多规定也与《条例》不一致，都有待理顺法律冲突。

2008年3月，上海市副市长艾宝俊、财政局副局长袁白薇等10位政府官员参加了上海国家会计学院1-4期EMBA班的学习。李刚从招生宣传资料中得知其学费每年高达20万元人民币，于是在4月17日向上海市政府、上海市财政局提出政府信息公开申请，要求公开上述公职人员参加学习的如下信息：是否公费，如是，每人学费金额，公费学习的法律依据和政策依据。

5月6日上海市财政局以“申请的内容不属于《条例》规定的政府信息范围”、5月21日上海市政府以“申请的信息不属于《上海市政府信息公开规定》第二条所指的政府信息范畴”为由，拒绝公开李刚申请的上述信息。李刚于6月10日将上海市政府、上海市财政局告上法庭。

李刚认为，公共财政的支出，其实就是对纳税人的钱的再分配，因此如何分配理所当然要对纳税人有个交代，只有向人民公开，才能接受社会监督。现在的《条例》是列举式，政府部门倾向于理解为《条例》列举了的就可以公开，《条例》没有列举的就可以不公开，结果还是“以保密为原则，以公开为例外”。国际通行的政府信息公开应该是“以公开为原则，以不公开为例外”，但这一原则没有在《条例》中明确写出来，需要全社会来推进。

王锡锌、沈岿、陈端红：“公共企事业单位应公开信息”

2008年6月，北京大学法学院王锡锌、沈岿、陈端红三位法学教授，以公民身份向北京市发改委、北京市交通委和首都高速公路发展有限公司（以下简称“首发公司”）提交了三份政府信息公开申请，要求了解机场高速公路收费数额、流向等信息。

根据教授们的课题调查，机场高速当初立项时是“政府收费还贷公路”，不以营利为目的，贷款全部还清后就应停止收费。但建成收费3年多后，北京市政府把该公路的性质改为“经营性公路”，并重新核定了30年的收费权。类似的还有京石高速公路北京段等收费公路。十多年来，这些公路的收费及其流向等信息并未向公众公开。但作为使用者和缴费者，市民有权了解信息。

北京市发改委、交通委很快发来回执，表示将在15个工作日内答复。15个工作日内，三位教授收到了正式答复。格式都非常规范，而且两部门几次告知事情的进展，说明他们的处理态度是非常认真的。但答复的具体内容不能令三教授满意，两单位只公开了机场高速的投资总额及4年来的通行费收入；对“1993年自今的收费总额”，市发改委建议三教授向交通委咨询；对“机场高速的收费依据”，交通委则建议向发改委咨询；对“贷款总额和收费资金去向”这一核心问题，两部门均建议向首发公司咨询，拒绝公开信息的理由，都是“非本部门公开信息”。这样的答复，实际上回避了三位教授要求公开的核心信息。

而首发公司根本没有给三位教授任何答复，公司工作人员表示，该公司非政府机关，政府信息公开与其没有关系。

三位教授认为首发公司的说法违法《条例》规定。《条例》第三十七条明确规定，“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、环保、公共交通等与人民群众密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。”

他们向北京市政府信息公开办公室咨询，信息公开办公室表示，首发公司属于“与人民群众密切相关的公共企事业单位”，应向公众公开相关信息。但公共企事业单位信息公开的相关细则，市监察局正在制定中，该办公室只负责涉及行政机关的信息公开。而市监察局工作人员表示，由于涉及的企事业单位较多，他们还在进一步沟通和制定政策，待政策成熟后会向社会公布。看来公共企事业单位的信息公开尚需时日。

对于首发公司对信息公开申请不作为的行为，三位教授正准备进一步采取法律行动。“根据《条例》规定，收费公路经营者负有法定的信息公开义务。无视法律的要求、无视公众的知情权、参与权和监督权，本质上是对公众权利、公共利益和法律制度的挑战。一个极力追求法治的社会，不应在这种挑战面前无所作为。”王锡锌教授说。

除了首发公司这样的公共企事业单位，海关、国税、金融、外汇管理等中央垂直系统，以及地税、工商、质监、国土等省以下垂直系统，地方政府对这些部门的政府信息公开工作往往无能为力，成为政府信息公开的“死角”。要想挖开这些“死角”，需要政府进一步出台补充政策，也需要公民通过各种渠道去推动。

《条例》实施半年多了，目前向政府部门申请公开信息、为公开政府信息提起行政诉讼的，主要是律师和法学学者，还缺乏广泛的民众参与。身为“中国公益诉讼网”负责人的李刚，专门在网上征集申请案例，并对申请的内容、程序和注意事项都进行辅导。他愿为推进政府信息公开工作做出更大的贡献。

“第一个吃螃蟹的是英雄”，应该感谢这些政府信息公开的民间推手，政府职能的转变是个漫长的过程，“路漫漫其修远兮”，需要更多的人来共同求索！