清代吏治败坏的重要特征是贪风炽盛，带有普遍性，中国古代史上最大的贪污犯和珅也出现在清代。官吏侵贪历代都有，清代如此突出，与其财政制度有很大关系。清初鉴于明代三饷加派激化社会矛盾而导致王朝速亡的教训，清朝皇帝向全国官民宣布，在赋税征收上“永不加赋”，并成为清帝严格循守不变的“祖制”。与此同时，为了缓和社会矛盾，换取百姓的好感，还经常蠲免田赋，实施“爱民”政策。这种财政制度对缓和社会矛盾起到了重要作用。但同时实行的相关措施，却又造成诸多弊端。税收“永不加赋”，还经常实行蠲免，遇到财政拮据又如何解决？清朝皇帝另有其节流、开源措施。节流的重要措施是压低百官薪俸、缩减官衙行政经费。开源的主要途径是捐纳，以及咸丰以后的厘金之征、晚清的苛捐杂税等。

低薪俸、微薄的官衙经费不敷用度，官员们便不得不以变相加征赋税的办法来解决，即使清官也不得已而为之。

清代官员的薪俸是中国古代王朝中最低的，晚清曾任中央户部官的何刚德在清亡后曾总结说：“前清官俸之薄，亘古未有”。以七品官知县为例，年俸银45两，每月3两多。这等收入，一般平民百姓之家可维持日常生活。而对于需要雇倩用人、送往迎来的官员而言则甚为拮据，甚至远远不够，在几乎“无幕不成衙”的清代，仅雇用一个幕宾，一个月少说也得一二十两银子。更严重的不足，是官衙办公经费。就地方官署而言，官衙行政开支有纸张、蜡烛、柴炭以及衙署宅院、器具修理费，还有坛庙修建，祭祀等礼仪之操办，官场之往来迎送，大批无国家俸禄之胥吏的工食银，等等。低薪俸、微薄的官衙经费不敷用度，官员们便不得不以变相加征赋税的办法来解决，即使清官也不得已而为之。有的还挪用公款作行政开支，造成亏空。

加征赋税的主要手段就是“耗羡”之征，所谓“耗羡”，有征收粮食储存时的“鼠耗”；有“火耗”，是借口征收赋税多为碎银，须熔铸为大锭银上交，有炉火损耗，因而必须多征。这种加征也为皇帝所默认，康熙帝就曾对即将赴任的河南巡抚鹿祐叮嘱说“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓，若纤毫无所资给，则居官日用，及家人、胥役何以为生？如州县官止取一分火耗，此外不取，便称好官。其实系贪黩无忌者，自当参处，若一概从苛纠摘，则属吏不胜参矣”。他认为官员征火耗可以理解，也是官员家属生活、所雇募用人所必需，仅加征一成（十分之一）而不另外多取，便可以称得上是清官。由于皇帝的默认、纵容，加征、亏空、侵贪之风恶性发展，康熙晚年已到了异常严重的地步，多征者有的已达七八成，耗羡之征实际已成为地方官苛敛以充私囊的借口与手段。新继位的雍正帝不得不作严厉整顿，其做法，便是众所周知的实行“耗羡归公”及“养廉银”制度。首先是将所加征的耗羡压低，并且作为公开征收的单独项目——耗羡，划入收入额内归公，然后将归公的耗羡银一部分发给官员，以增加官员俸禄，称之为“养廉银”。耗羡银的另一部分，留在地方做办公经费之用。中央的文职官员，则发给双俸。

雍正朝实行耗羡归公、养廉银制度后，对减少耗羡之征、制止官员贪腐、贿赂起了一定作用。但雍正的改革并不彻底：一、耗羡的加征并不是杜绝，朝廷也不下令规定固定征额，只是各地根据需要少征，大多在一二成之间加征。二、仍然以自征自用耗羡以解决官员薪金、本单位行政开支的做法，实际是公私混淆，尽管有动用大数目耗羡须中央批准，又有奏销管理制度，但具体事情复杂，所加征部分究竟是公用、还是私用，上司、中央又如何能查得清？以公用名义加征而中饱私囊的行为如何能够禁止？这就导致康熙时期的侵贪现象有可能再度出现并发展。