吉林市龙潭区人民法院2017年第一季度

多元化纠纷解决机制调研报告

 

按照中央和最高人民法院的文件精神，在上级法院的指导和关怀下，龙潭区人民法院自2017年起，在原有的多元化纠纷解决机制（以下简称多元机制）改革探索基础上，以法治和社会可持续发展为视角、以让人民群众在每一起纠纷中都有司法获得感为出发点、以突出实效为工作特点、以优化资源配置为检验目标的新一轮探索实践。在3个月的实践中，坚持有诉必理、有案必立。经过法律人共同体诉前服务化解大量纠纷后，诉前受理有诉求纠纷942起，进入民事诉讼程序449件（比上年同期减少675件，降幅60.05%）。为解决“案多人少”难题找到一条积极进路，为下一步深化改革奠定了坚实基础。

一、基本情况

（一）基本数据

龙潭区人民法院2017年第一季度共受理各类案件722件（去年同期1447件，降幅50.1%）。

1、与多元机制有关数据：

民事一审新收449件（比去年同期1124件减少675件，降幅60.05%），适用督查程序67件（去年同期为0），司法确认8件（去年同期为0）。

2、与多元机制无关数据

刑事新收130件，行政新收36件，院长办理民事发回重审、指令审理、外院移送26件，刑事再审3件，民事再审3件，合计198件（占总新收案件27.42%）。

3、诉前受理“民调”数据

龙潭区人民法院自2017年1月1日至3月10日，诉前共登记受理民商事纠纷942起，其中法律援助律师通过法律咨询和调解，息诉、化解227起。附设调解室调解成功241起（其中即时履行153起，与司法确认衔接8起，与诉讼衔接速审18起），调解不成进入诉讼和督查程序330起（与督促程序衔接67起），尚有143起纠纷在调解中。

此外有大约500起纠纷，在诉前登记受理之前通过法律咨询、诉讼风险评估、调解等方式解决，由于法援律师的流动性而没有计入管理系统。

二、基本做法

（一）建立诉前服务平台。由法院副院长和一名法官助理、200余名法援律师、5名常驻特邀人民调解员及社区78名人民调解员进行诉前接待、化解和分流纠纷。一季度，诉前服务平台共接待1500多起纠纷提请人。

（二）建立法律人共同体。以微信群方式迅速组建覆盖城区律所和高校的200余名律师、法学教授入群的共同体平台。每天由律师到法院诉前服务平台无偿提供咨询、代书和调解服务。一季度共有48位律师来院义务服务238次，服务来访人员1300余人次，代书起诉状、支付令申请、执行申请等文书357份。

（三）依托现有的法院附设人民调解室、退休法官调解室、法律志愿者调解室，筹建律师专门调解室——实现诉前多元调解的大众化与法律专业化统一。法院附设调解目前受理诉前调解纠纷942起，已结799起，调解员调解成功率为42.2%（不包括律师化解部分）。

（四）建立最实用简便流程：诉前服务咨询——纠纷受理登记（有诉必理）——调解员调解及律师化解——院长（法官）诉前释明——立案（诉讼、督查程序、司法确认、与速审对接）。其中，经诉前法律专业人员提供法律咨询、多元纠纷解决方式介绍和诉讼预测等服务后，凡是有民商事诉求并同意诉前调解的，都受理登记（民调字），体现有诉必理原则。

（五）以诉前服务平台为核心，建立与非司法性调解的联络机制网络。

1、与行政调解衔接。今年，龙潭区发生危化企业100多名职工因两名股东5000余万股权纠纷导致企业经营不善而上访，严重危及生产安全的群体事件。区政府牵头、法院副院长主持、邀请资深律师参加共同组织股东双方多次调解，终于化解了长达一年多的股权纠纷。目前双方已经按照约定全面履行了协议，企业恢复生产，职工稳定。

2、开通人民调解组织网络。一是与司法局联合建立人民调解组织与法院诉前服务中心的工作群，二是社区人民调解员轮流到法院附设调解室参加调解，三是建立视频联合调解机制。

（六）建立ODR平台。多元机制司法公众号，以在线、视频和微信方式化解纠纷。

三、效果

（一）直接效果——走出目前“案多人少”的困境

1、新收案件大幅度减少

2017年一季度，龙潭区人民法院共新收民商事诉讼案件449件，比去年同期（1124件）减少675件，降幅60.05%。总收案量为722件，比上年度同期减少725件，降幅50.01%。“案多人少”问题得以缓解

2、非诉讼程序使用率提高

（1）督查程序67件（上年度为0），占新收案民商事案件总数的12.8%。

（2）司法确认8件（上年度为0），占立案民商事案件总数的1.5%。

3、诉前化解纠纷激增

诉前纠纷登记为942件（还有约500余起纠纷在登记前法援律师咨询调解息诉没有登记，实际化解纠纷数量远高于登记数量），预计全年将超过3000件。

（二）间接效果

1、执行难问题将得到更好解决。一方面，民商事收案下降，执行案件将随之下降。另一方面，案件减少，在人力资源配置方面可以向执行倾斜。

2、阻却滥诉、恶意诉讼，降低错误成本：一是驳回起诉（2015年实行立案登记制的第一年我院驳回起诉26件，2016年猛增至146件）、驳回诉讼请求和动员撤诉重新起诉案件将大幅度减少。二是发改和再审案件将减少。

3、减轻二审压力。一方面，收案少，判决少，上诉自然减少。另一方面，案件少，法官判决可以更从容化解纠纷（如司法调解）、谨慎判决，使案件质量提高，息诉服判率提高。

4、信访减少。信访往往源于国家法与民间法冲突。通过多元机制作用，特别是诉前服务和法官精心研判减少当事人心理对抗，本质上缓解了国家法与其他社会规范之间的冲突。从根本上解决了信访问题。

    5、保障司法廉洁。先例：昌邑法院2007年处分12人，2008年多元机制再次深化改革后，到2013年5年再无违纪。

四、法治意义和作用

我们的改革视角并非仅仅是解决案多人少矛盾，让当事人满意。我们更关注的是通过完善我国法治的制度要件、优化司法资源和强化法院的职能，最终实现法律的公平正义目标。

（一）完善法治的制度要件

1、立法。其中最大问题是国家法与其他社会规范的冲突问题。多元机制的建立，通过诉前服务，可以让纠纷诉请人了解国家法的规定，放弃其围绕自身利益而选择的其他社会规范支撑，让诉请人自行选择息诉、非诉纠纷解决方式或者理性诉讼。从而缓解诉请人对国家法因无知、误解、轻视等心理而产生的对抗情绪。

2、司法。核心问题是法律决定的正当性和可预测性。其中，同案不同判的问题是主要问题。尽管近年加强案例指导和统一裁判标准，但是，诉讼爆炸使本来步履艰辛的改革更是雪上加霜。通过多元机制，通过诉前化解分流、诉讼中繁简分流和专业分流，将法律事实和法律关系复杂、真正有法律争议的诉讼留给专业敬业的员额法官，将会大幅度减少裁判标准不统一的现象。

3、法官和律师。一是通过多元机制的纠纷分流，把真正的疑难复杂案件留给员额法官，可以自然优化法官配置（滥竽充数者会自行退却，即“没有精钢钻别揽瓷器活”）。二是，通过多元机制中法律人共同体平台的建立，使法官和律师思想在国家法层面统一，优化职业环境，共同推进自身职业和法治发展。

（二）优化司法资源配置

    1、权力资源。通过多元机制，减少诉讼案件，其本质是减少国家司法公权力对司法纠纷的介入，不仅实现司法权力资源的自身优化配置，也优化其他资源配置。

     2、经济资源。诉讼案件减少，司法经济成本下降、当事人经济负担的减轻等等不言而喻。

     3、人力资源。难案选强人。

（三）强化法院职能

1、纠纷化解

2、公正审判（法律规制）

五、取得成效的原因

（一）多次失败中的经验积累。

 2004年，我作为昌邑区人民法院副院长，开始组织第一轮多元化纠纷解决机制的实践探索。当时与司法局联合出台各种管理性文件，汇编成书。但是，没有实效。

2006年，开始尝试法院附设人民调解，在法院设立调解室，特邀两名人民调解员。但是由于认识不统一和经营不足（调解室设在远离立案庭的三楼一角、且由于不分管立案而没有“案源”），也没有实效，最后以调解室改为文印室而告终。

2008年，再次实践取得了诉讼案件下降44.9%，执行案件下降30.1%，上诉发改下降76%，信访为零的实效。得到中政委、最高法院和欧盟-联合国开发计划署的充分肯定和资助。但是，2013年随着我被交流到龙潭区人民法院，立案庭长副庭长随之调离而失去效果。

（二）新模式的探索

1、基于法院纠纷化解职能平台引入社会力量——建立法律人共同体。纠纷提请人来到法院，首先经过律师等法律专业人士普法，提供多元纠纷解决方式供纠纷提请人选择，并通过诉讼预测而使部分纠纷提请人息诉或者理性评估其民法法益而选择适合自己的纠纷解决方式。

2、有诉必理——建立诉前受理登记制度。经过诉前服务后，凡是有诉求的，分别进行诉前调解登记和立案登记（选择直接立案登记的不到5%）。

3、党组成员亲临一线落实

常务副院长每天上午在诉前服务中心指挥、调度和接待来访人。避免由于认识和意见不统一而导致的上下掣肘、横向部门之间推诿、拆台所产生的负面影响。

六、存在的问题

（一）调解队伍建设。

目前调解员队伍专业化程度较低，调解成功率还比较低。五名调解员，一位是年近70岁的退休老法官，4位志愿者调解员是离职普通职工。

（二）缺乏保障。

1、制度保障有待于进一步完善。

2、是经费等保障有待于进一步落实。目前，龙潭区人民法院的多元化纠纷解决机制工作，在人力资源方面没有一分钱投入，200多名律师和5名志愿者调解员及社区人民调解员均为义务援助。硬件设施也仅仅投入三台电脑和三套法官淘汰的旧桌椅。

在如此困难情形下，能取得明显成效，同时也说明了其他法院开展这项工作具有可复制性。

（三）调研力量薄弱

龙潭区人民法院在2012年开始附设调解室，期间也取得过很多成果，但是由于没有及时调研和总结而归于无果。

七、进一步工作打算

（一）、完善制度。计划通过三个月的实践后，制定完善的组织、流程、操作规范、管理和考核等制度。

（二）、完善基础硬件设施。

（三）、加强对人民调解指导及有关人员培训。

（四）、进一步拓展多元机制探索领域

（五）、实施繁简分流、专业分流和人力资源优化配置。

（六）、专业法官研讨和学会研讨制度。

（七）、保障制度。为多元机制改革实行者争取经济保障、政治保障（不应让一线吃改革亏的人和单位不断吃亏而导致恶性循环以致失败）。

 

                            张  弘

                         二0一七年三月十三日