全市推进预防化解矛盾

纠纷工作会议经验材料

落实调解优先原则

完善多元化矛盾纠纷解决机制

昌邑区人民法院

近年来，在区委和上级法院的重视、支持下，在区人大的监督和帮助下，我院从推进法治现代化建设，并以此服务经济建设、政治建设、文化建设和社会建设四位一体的国家建设出发，特别是从构建和谐社会、维护社会稳定大局出发，实事求是、解放思想、与时俱进、求真务实，准确把握当前社会矛盾的特点和规律，能动司法，对建立多元矛盾纠纷解决机制进行了不懈的探索和实践。我院在全省法院系统率先成立了诉前调解中心，搭建起法院附设人民调解、法律志愿者调解、退休法官调解、行业专家调解和法律援助律师调解的多元调解平台，把大量的矛盾纠纷化解在诉讼之前、审判之前、执行之前，使民商事诉讼案件、执行案件、上诉发改案件和信访量急剧下降，有效缓解了国家制定法与“民间法”的紧张关系，迅速树立起司法权威，快速推进法官职业化进程，有效地规范了法律服务市场，实现了司法资源的合理配置，提高了诉讼效率和案件质量，依法有效地维护合保护了当事人和广大群众的利益和其他合法权益，自主创新优化了司法环境，保护了经济发展，促进了社会和谐，真正实现了法律效果与社会效果的统一。省委常委、政法委书记李申学对我院的做法和成效给予了高度评价，我院也在全国法院系统立案工作会议上专题介绍了经验，在法院系统引起强烈轰动，并受到理论界的高度重视。

一、统一思想，提高对建立多元化纠纷化解机制重要性的认识

我们昌邑法院党组十分重视建立和完善多元纠纷解决机制工作，坚持在实践中探索，在探索中完善，不断统一思想，提高认识，转变理念。

首先，强化调解是时代的要求。当今世界，诉讼案件剧增已经成为普遍社会现象。同时，诉讼的高成本和迟延也成为世界性的问题。由此引发了全球范围内的司法改革运动。而我国自古就有“无诉是求”、“以和为贵”的传统思想，又有近代马锡五审判方式成功的先例。因此，选择替代诉讼的解决纠纷方式，是社会历史发展的必然趋势。仅以2007年为例，2007年，全院共立诉讼案件5054件，其中，立民商事诉讼案件3037件，超过全院收案总数的60%。而全院民商事法官（含法庭）不足20人。不断增加的诉讼需求与公共司法资源有限的矛盾日益彰显，形成了纠纷堆积，埋下了不稳定隐患，诉讼程序繁锁、效率低下、成本过高等，导致社会公众对国家制定法的怀疑、对国家司法机关权威的质疑、对法官素质的不满、对法律服务市场的盲目依赖，使我国法治的制度条件受到严重破坏。现实要求我们必须重新评判依靠群众参与纠纷调解的价值。而多元化纠纷解决机制的主要功能恰恰就是让更多的群众参与进来，通过调解解决纠纷，就是要充分相信群众、依靠群众，强化调解功能，共同维护社会稳定，促进社会和谐，这也是时代的要求。

其次，司法活动在追求法律效果的同时更要强调社会效果。司法活动的终极目的是通过解决纠纷实现社会和谐。单纯地追求法律效果，往往会出现合法不合理的状况，使当事人对法律决定的可预测性和正当性产生疑虑。接踵而来的便是没完没了的上访告状，给社会稳定带来不利因素，也严重阻碍法律的顺利运行。只有同时强调社会效果，让二者有机地统一起来，司法活动才能体现出真正的价值。我们在处理一起又一起的上访案件中感受到了压力，同时也认识到案结事不了对社会稳定的潜在危机。社会效果不好的裁判，很难从根本上消除对立，继而会出现“三多”现象，即判的多、上诉多、信访多，最后执行起来难度也较大，不利于社会稳定。而“最不好的调解也胜过最好的判决”的法律谚语告诉我们：用调解方式解决纠纷是避免上述问题发生的最佳选择。因此，构建多元化纠纷调处化解机制是维护社会稳定、促进社会和谐的必然选择。

二、强化措施，不断完善多元化矛盾纠纷解决机制

法院党组在谋划工作时提出：要彻底解决好社会矛盾，维护法律权威，破解各种难题，为建立和谐社会服务，必须从源头抓起，利用多元化纠纷解决机制，化解更多的纠纷与矛盾，促进社会稳定。 

一是建立诉前指导制度。对前来起诉的当事人，立案法官都做诉前指导工作，根据纠纷的性质、案件审理的难易程度、胜诉的可能性大小及执行难度等相关情况，依据相关法律法规，对当事人进行诉讼风险、诉讼成本告知。特别是诉讼标的小、纠纷不复杂、当事人间有相互谅解可能的，建议其通过非诉方式解决纠纷，保证当事人有充分的选择权。我院2008年立案窗口通过释明、调解，当事人息诉304件。

当事人选择非诉方式解决纠纷的，由法院附设的人民调解室、退休法官调解室、法律志愿者调解室、行业专家调解室和法援律师进行调解，或者分流到辖区人民调解组织，由调解组织进行调解，并且保证来访当天与纠纷的当事人联系，三日内进行调解。对于不符合起诉条件，法院不予受理的民间纠纷移送给法院附设的多元调解室予以调解。2008年，调解室受理各类纠纷1081件。

二是把调解贯穿于诉讼的全过程。

1、        立案阶段调解。

在调解问题上，我院并不局限于案件审理阶段，而是把调解贯穿到立案审查、送达、鉴定、证据交换、保全、证据调查、速审各个环节，最大限度地把纠纷解决在诉前。当事人到法院起诉时，立案法官就对其进行调解；送达也不是送完了事，而是边送达边调解；即便在鉴定过程中也积极开展调解工作，使一些纠纷得以化解。2009年1—5月份，在立案庭就调解结案170余件。其中立案审查调解5件，鉴定过程中调解6件，送达时调解3l件，证据交换时调解2件，诉讼保全过程中调解4件，证据调查过程中调解18件，其余的通过速审组调解，效果都非常好。而且每一个调解解决的纠纷都建立了档案，实现了非诉调解的规范化。

2、        诉讼阶段委托、邀请调解

在审判庭审理案件阶段，法官可以根据案件的具体情况，可以将诉讼案件委托多元调解室调解，也可以邀请有利于促成和解的关系人协助调解。

3、通过判后答疑，使当事人息诉服判，并促成判决的自愿履行。我院于2009年开始，建立法官判后答疑制度，实行办案人、主管庭长、院长共同负责裁判释明制度。截止2009年6月15日，执行受理案件同上年度同期相比，减少97件，下降幅度为18.7%。

    三是搞好调诉衔接。我院积极与区司法局沟通配合，在立案庭设立了三个人民调解室，由人民调解员对分流过去的纠纷进行调解。对调解成功的纠纷有两种处理方法，一种是发放协议书。经调解双方达成了协议，并能够即时履行或能够自觉履行的，向双方发放调解协议书。这个协议书具有合同的效力，一方不履行，另一方可以提起诉讼。实践中这类协议很少有不履行的情况，即便有诉讼到法院的，经审查协议内容不违反法律规定，没有明显不公平的情况，一般都维护这个协议的效力，从而树立了人民调解的权威性。另一种是发放调解书。双方当事人对纠纷达成了协议，但出于信任的原因，一方或双方当事人提出必须法院出具调解书，在这种情况下，调解员便将案件移送至立案庭内设置的速审组，由速审法官对调解协议进行审查，符合法律规定的制作调解书。

    四是完善调解组织。工作中，我院积极与区司法局沟通协调，建立密切的协作关系。与区司法局共同完善人民调解组织，建立人民调解工作网络，召集人民调解员参与调解，由法院指导具体调解业务。到目前为止，已经建立起了三级调解网络，组建调解组织11个，共有人民调解员158人。各个街道、社区都有专职人民调解员专职负责人民调解工作。还建立了人民调解员培训制度，到现在为止已经举办了4期培训班，培训了383人次。   

    五是适当扩大多元调解范围。为了尽可能地通过调解手段解决矛盾纠纷，我院在建立多元化纠纷解决机制的过程中，表现出了对人民调解的充分信任。除依靠调解员调解传统的婚姻家庭、邻里关系、损害赔偿等常见性、多发性矛盾纠纷外，我们还尝试把城乡建设、土地承包、环境保护、劳动争议、医患纠纷、征地拆迁等涉及社会热点、难点问题的部分纠纷及集团诉讼案件交人民调解员来调解。甚至探索将刑事附带民事诉讼案件、刑事自诉案件也纳入多元调解范围。

    六是与人民调解员开展互动。昌邑法院在建立多元化纠纷解决机制的过程中，法官与人民调解员的工作并非截然分开，而是与人民调解形成了积极的合作关系。法官认为必要的时候可以请人民调解员一起来调解案件，也可以参与到人民调解工作中给予指导。同时建立人民调解员旁听案件审理和参与诉讼调解制度。对于纠纷当事人一方向法院起诉请求变更或者撤销调解协议，或者请求确认调解协议无效的，法院一般都告知制作调解协议的人民调解员旁听案件的审理；人民法院如果认为经人民调解委员会调解的纠纷，可以通过诉讼调解解决的，在征得当事人同意后，邀请制作调解协议的人民调解员共同参加调解；对于虽未经人民调解委员会调解，但可适用诉讼调解解决的民间纠纷，也积极探索在法官主导下由纠纷发生地人民调解委员会协助参与调解的工作机制。

    七是拓展工作渠道。我院在工作实践中，积极调动社会各方面力量，把化解矛盾纠纷的触角延伸到辖区各个角落，通过建立调解网站，进行网络答疑解惑，并公布辖区所有的人民调解组织和调解站点，为群众及时解决纠纷提供方便。在婚姻登记管理机关、交通事故处理机关、医疗单位等部门聘请人民调解员，利用他们的专长及时调解纷争，对调解成功的由法院制作人民调解确认书。为了把各种纠纷解决在萌芽状态，我们定期走访容易产生诉讼纠纷的有关部门，如供热小区、物业网点、劳动仲裁机构、征地拆迁等部门，及时沟通情况，宣传法律常识，有针对性地做好矛盾纠纷预防工作。我们还根据辖区特点，积极开展送法下乡活动，借巡回立案之机，会同基层人民调解组织收集研究乡规民约，结合国家现有法律，积极化解民间纠纷。与公安、司法等有关部门建立了重大矛盾纠纷稳控工作机制，制定防止矛盾激化紧急预案，开展无诉讼日和无离婚日活动。

三、定纷止争，多元化矛盾纠纷化解机制取得了良好效果

我院在多元化解决纠纷机制的运转过程中，通过积极的实践活动，把大量的民间纠纷化解在基层，消灭在诉讼之前，使得法院的诉讼案件明显下降，进入普通程序审理的案件大大减少，提高了效率，社会效果十分明显。2008年，全院共接待化解和审理民商事纠纷3522件：经诉前指导，息诉304件，引导至人民调解室解决1081件，其中调解成功829件，调解成功率为76.7%。即使进入诉讼的案件也有50.2%通过速审予以解决，真正进入审判庭的案件仅为561件，占受理民商事纠纷总数的21%。民、商事纠纷正式立案受理1203件，与2007年的2183件(不含法庭)相比，下降44.9％，执行案件也下降了30.1%。

实践证明，多元化纠纷解决机制表现出很强的优势。一是程序灵活，效率高。化解纠纷的成本低，群众乐于接受。能够妥善化解情与法的冲突。增进和谐，实现双赢。缓解社会公众的道德伦理观念、社会习俗等与国家制定法之间的紧张关系。

二是合理配置司法资源、提高案件的审判质量和效率。通过合理分流纠纷，实现了司法权力资源、经济资源和人力资源的合理配置，迅速提高全院的案件质量和效率。截止2009年6月15日，我院上诉发改案件28件，与2008年同期123件相比，减少95件，下降77.1。全院案件总数2603件，比2008年同期又减少831件，积案大幅度减少。

三是实现人才资源的自然优化，迅速实现法官职业化。以受多元调解波及最深的民一庭为例，我院实行多元调解之前，民一庭2002年法官16人，案件2237余件，人均结案139件。而2008年，民一庭法官5人，收案仅302件，人均结案60件。但是，一方面，民一庭原有法官没有一人具有通过国家司法考试取得法官资格，也无一人是法律科班出身，因此，在为数不多的疑难复杂、冲突激烈的案件和法院的各种绩效考核指标及本院的高标准的法官职业化要求面前，全部主动提出离开审判一线岗位的申请，让位于“学者型法官”。因此，我院年初实现了民商事审判法官的“大换血”。目前，我院民商事法官中，具有硕士学位的占50%，均具有国家司法执业资格。

诉讼案件的减少和人才资源的优化，为我们迅速推进法官职业化创造了基础条件。今年，我们成立了审判学会，创办了《昌邑审判》会刊（双月刊）和法官论坛。建立了审判庭前会议制度、学会研讨制度、庭长和主管院长列席的案件评议制度、当庭宣判制度、判后答疑制度，并加强裁判论理：实行阳光审判，司法公开。

四是规范了法律服务市场，抑制了诉讼掮客，优化了司法环境，保障了法官司法廉洁性。庞大的高度职业化的律师队伍是实现法治的和谐社会的制度条件之一。多元化纠纷解决机制可以净化法律服务市场，促进律师队伍素质的提高。

当前法院周围总有类似“医托”的诉讼掮客，他们借当事人遇到纠纷急欲寻找救济途径的机会，主动提出能帮当事人联系法院的关系，鼓动当事人进入诉讼，从中以收取代理费、给法官明白费的名义捞取物质好处。他们根本不审查当事人拟诉争的法律关系和事实，也不全面诚实地履行为当事人提供收集证据、组织证据的义务，单凭能打赢官司的承诺引导当事人发动诉讼。当事人如果能顺利立案或胜诉，自然是该掮客“明白”法官的结果；如果当事人败诉，则归结为对方“明白”法官力度大，或者是合议庭其他法官被对方收买而意见不统一，或者是庭长、院长受对方请托等原因，导致当事人对法官的误解和对法院权威性的怀疑。

这些诉讼掮客，往往披着法律工作者或者律师的外衣，这不仅严重损害了法院的权威和声誉，同时也损害了律师队伍的声誉。因此，法院必须充分发挥职能作用，促进律师队伍的职业化程度提高。

多元化纠纷解决机制，使诉讼案件减少，当事人之间对抗性缓解，当事人自然减少对诉讼掮客的依赖。

同时，法院通过严把收案关，实现“精法官、精审判”,实现法官的职业化，并通过审判学会研讨使法官“阳光审判”、加强裁判论理和建立判后答疑制度等保障法官依法公正审判，从而彻底切断诉讼掮客的关系网络。

法院通过一系列的推进法官职业化进程的制度保障和审判资源的合理调配，提高了审判质量和效率，加强了法官说理的深度。同时对诉讼代理人也提出更高的素质要求，使真正高素质的律师能够在法律服务界脱颖而出，实现法律服务市场的自然优胜劣汰，建立良好的法律服务秩序