“楼顶别墅”是别墅吗？

专家看法

　　本刊特约顾问  侯福志

　　在商业楼宇之上建设管理用房，这本身并没有什么不妥。何况利用楼顶空间，在不占地的情况下，扩大了建筑面积，这未尝不是一件好事。

　　从报道来看，株洲市九天置业有限公司在九天国际广场楼顶建设的是管理用房，且经过了规划部门的许可，并且在房管部门办理了登记，至少在表面上是合法的。

　　现在的核心问题恐怕有以下几个，一是这四栋所谓的“别墅”到底是管理用房，还是属于居住类别墅?二是规划部门调整规划许可的行为是否合法?三是在楼顶上建设“别墅”或管理用房是否符合要求?四是在有关部门许可的情况下，是否要坚持信赖保护原则?

　　关于第一个问题，四栋建设是不是属于别墅。按照国土资源部对别墅的定义，别墅是指独门独户独院，具有两至三层楼的形式，且占地面积相当大，容积率又非常低的建筑。单纯从这几个因素来看，上述四栋建筑物并不属于别墅。原因很简单，这几栋建筑并不是独立的，并且没有直接占地，而是利用建设物的楼顶空间，这与我们通常理解的大量占用有效用地的独立的别墅显然是不一样的。因此，自然也不属于禁止供地目录中别墅类建筑。这与国土资源部《关于做好2012年房地产用地管理和调控重点工作的通知》中有关“严格控制高档住宅用地，不得以任何形式安排别墅类用地”的精神也并不矛盾。

　　关于第二个问题，规划部门调整的规划许可的行为是否合法。根据《城乡规划法》第四十三条的规定，建设单位应当按照规划条件进行建设;确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。从报道介绍规划局答复意见情况看，规划部门同意了建设单位对规划的调整，而且认为楼顶建设“配套设施用房，不严重影响城市规划”。因此，笔者认为，规划部门变更规划许可有法可依。但报道没有提及是否向土地部门备案和公示的内容，也没有补交土地出让金的介绍，假设建设方未履行备案手续，也没有补交土地出让金，这在法律上是有瑕疵的。

　　关于第三个问题，在楼顶上建设配套用房是否符合要求。笔者在查阅《商店建筑设计规范》时，并没有查到限制楼顶建筑的相关说明。

　　关于是否需要坚持信赖保护原则。根据《行政许可法》第八条第一款的规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。根据该法第二款的规定，行政许可所依据的法律法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。这条两款规定，就是我们通常所说的“信赖保护”原则。笔者认为，在符合建筑规范要求，又不影响市容环境的前提下，我们大可不必因为有人看着不顺眼而戴着有色眼镜去看这四栋建筑物。在规划部门和房管部门已经办理审批和相关登记手续的情况下，应当保护当事人的合法权益。当然，如果消防手续、土地出让手续有不完善的情况，应当责成当事人进行完善。

                 附: “楼顶别墅”感受“高处不胜寒”

     日前，有网友在互联网上发帖称“湖南省株洲市芦淞区九天国际广场楼顶上建有四栋别墅”，并配有一组高清晰照片。其后，各主流网站纷纷进行了转载，引起了社会各界的广泛关注。

　　据网帖介绍，九天国际广场占地面积近75亩，主体建筑有现代化商场、专业市场和公寓式住宅，是中南地区知名的鞋业批发市场，为株洲芦淞服装市场组成部分。

　　据在现场看过该别墅群的人反映，这四栋别墅分别位于该商场楼顶所建的空中花园的四个角落，布局整齐，外部装饰整齐，清一色的欧式风格，都是2层的小洋楼。别墅里面都是按照生活起居的样式建造的，厨房、餐厅、阳台等一应俱全，内设8个房间和3个客厅，其中一楼的客厅最大，约100平方米左右。虽然房屋还没有装修，但水电线路已进行了铺设。

　　根据网帖的描述，有商场铺面的业主对外声称，2008年建设商场的时候，四栋别墅就已经建在了楼顶。当时据说是分给4个开发商老板的，但后来不晓得怎么回事，别墅一直没装修。“就是这四栋别墅导致了整个商场消防验收、产权办证等方面受阻。”有业主反映称，虽然商场开业已经3年多，但他至今未拿到房产证。大型商场楼顶的多层别墅，很难通得过规划报批，具体是否违规，还要相关职能部门给出明确的定论。

　　“这四套所谓的‘别墅’是我公司作为商场及绿化管理需要的配套管理自用房。”8月15日，该建筑的开发商——株洲市九天置业有限公司发出了一封关于九天国际广场屋面管理用房建设说明。

　　“为了配合株洲市创建园林绿化城市，我公司特投入巨资在商场屋面建设了一万多平方米的绿化工程。并且经规划部门批准建设了四套管理绿化及商场的配套管理用房(约2000平方米)。为了达到美观效果，我公司特意请专家将四套管理用房设计成园林式。因此有人误认管理用房为别墅住房，更有甚者将不实报道刊登于网上，给我公司带来负面影响。”该说明作了上述澄清。

　　“九天国际广场是我市为做大做强芦淞服饰市场群，于2003年签约的温州招商项目。2007年7月，我局在审批该项目的过程中，完全按照相关法规和规范要求进行严格审查，办理建设工程规划许可手续。”株洲市规划局给一份题为《关于2008年九天国际广场楼顶加建建筑物问题的答复》对此进行了说明。

　　“2008年10月，在该项目建设过程中，我局收到了九天国际广场开发建设单位因为商场规模较大及设计方面原因，确需在楼顶加建部分附属用房，用于完善物业管理、消防配电监控及楼面绿化维护等市场服务功能的报告。”答复称，根据《城乡规划法》第四十条、《行政许可法》等相关规定，株洲市规划局在对九天国际广场开发建设单位的申请进行审查后，认为九天国际广场确有增加市场服务用房需要，因此决定在明确九天国际广场楼顶加建建筑物完全为物业管理、消防配电监控及楼面绿化维护等市场服务配套设施用房，不严重影响城市规划，并结合屋顶绿化对建筑物外观进行整体美化的情况下，准予完善相关手续。株洲市房产部门也于2011年4月办理了该楼顶加建建筑物的非住宅用途房产登记手续。

　　“其后，我局要求开发建设单位承诺绝不改变楼顶加建建筑物使用性质，并进行严格监管，历经4年时间没有发现改变原审批规划用途的情况。”答复最后表示。

　　“四处房屋所有权人为株洲市九天置业有限公司，登记时间为2011年4月12日，规划用途为‘商业服务’，建筑面积为2031.26平方米，套内建筑面积为1896.31平方米。平均计算，每一处建筑物的建筑面积为507平方米。”据了解，此前株洲市房产局对外称，该四处房屋已经颁发了产权证。