勿让“刚性制裁”沦为“一纸空文”

—— “行政处罚决定书执行不下去”引发的话题

                                原载8月3日《中国国土资源报.法制周刊》

国土资源网 (2011年8月3日  10:52)

主持人： 陈相花  本报记者

嘉   宾：侯福志  天津市国土资源和房屋管理局

　　　　　于志勇  江苏省南京市国土资源局

          郑    锋  湖北省武穴市国土资源局

　　　　　李相宏  陕西省汉阴县国土资源局城关国土所

　　【关键词1  执行难】

　　问：在土地违法案件中，尤其是地方政府主导的土地违法案件中，国土资源部门的行政处罚决定常常卡在最终的执行环节，为什么会有这样的情况发生？

　　侯福志：《行政处罚决定书》是由国家法定机关作出，是国家权力的体现，具有强制力和执行力。但在基层国土资源执法实践中，《行政处罚决定书》往往如同在某市经济开发区那样沦为一张“废纸”。这不是个案，而是相当普遍的现象。

　　造成这种现象的原因有很多。从主观上说，基层国土资源部门在处理土地违法案件时存在“三怕”，一怕影响经济建设。尤其是政府主导的违法行为，很多牵涉到重点工程、民心工程，处理此类案件往往被扣上影响经济建设的大帽子。二怕关系网。很多违法现象背后都有政府和官员的影子。当执法人员进行调查时，违法行为人往往会把“某某书记、某某市长”托出来 ，借以施加影响，给执法人员带来巨大的心理压力。三怕当事人报复。近年来，国土资源执法人员遭到恐吓、威胁，甚至陷害的情况时有发生，使许多执法人员心有余悸。由于存在“三怕”，实际工作中就存在着大事化小、小事化了的情况，作出的行政处罚决定自然形同“废纸”。

　　从客观上来说，主要有以下原因：一是执法机制还不完善。按照现行法律，土地管理部门并没有强制执行权，因此执法人员虽然能够做到早发现，但却很难做到早制止、早查处。而人民法院虽然拥有强制执行权，但在实际执法中，多数行政处罚案件的执行得不到法院的支持，或以种种借口不予受理，或虽然受理了但以种种理由不予执行。二是某些地方政府不给力。保护资源与保障发展本来就是一对矛盾。现实中很多建设项目对于地方经济发展是有利的，但又不符合规划且没有任何批准手续，在处理此类案件时，地方政府可能并不支持按照违法案件进行处理，而是主张以象征性处罚或变相补办手续的方式结案。三是执法环境有待改善。我国正处在城镇化快速发展时期，发展经济必然需要占用大量土地，在“一家管地，大家用地”的大背景下，国土资源部门显得势单力薄，近年来，各地虽然建立了保护耕地的共同责任机制和问责机制，但国土资源系统执法难、执行难的状况并未根本改观。

　　郑锋：基层国土资源部门在查处这类违法案件时，普遍存在取证难、执行难、整改落实难。有些违法用地单位不配合调查，并让办案人员找相关政府了解情况。因这些项目大多是各地重点项目，国土资源部门在向相关部门提出协助执行，或向法院提起强制执行时，执行效果也大打折扣。在整改落实中，违法主体抱有观望态度，甚至弄虚作假。

　　李相宏：国土资源部门无论是经费来源还是其工作环境，以及国土人的家人等社会关系全都在当地，若拉下脸来认真去查的话，则会与政府或相关部门形成对立，日后的工作中势必面临诸多不利的局面。因此，有的基层国土部门不得不对政府土地违法采取沉默或消极态度。

　　【关键词2  政府违法】

　　问：当前基层政府土地违法有哪些特点？近年来国土资源监管建立了共同责任机制，也有严格问责制度，为什么地方政府主导的土地违法依然屡屡发生？

　　破解执行难的核心问题有哪些？

　　于志勇：在土地执法实践中，以基层地方政府作为违法用地主体出现的现象近年来非常突出，违法用地的建设项目主要集中在四个方面：

　　一是市政道路、公共基础设施等项目，基层政府仅以常委会议纪要、专题会议纪要的形式批准建设形成违法用地；二是不符合规划的民生工程，如便民服务中心、重点工程安置房、异地新建的农民建房等违法用地反弹明显；三是省、市、县级重点工程项目违法用地，占新增建设用地的宗数比例和面积比例较大；四是工业集中区、园区擅自扩大用地规模，往往以政府介入形式搞 “先上车后补票”，频发违法用地案件。

　　郑锋：县（市）一级地方政府这类土地违法行为一般都有以下特点：违法占地面积较大。比如，广场、道路、大型工业项目，少则占地几十亩，多则几百亩，而且占用耕地面积比例高；违法占地责任主体难定，在查处此类违法案件时，违法责任主体互相推诿。例如，在办理违法占地修路案件中，县（市）交通主管部门说只负责向上筹资，要处罚找各个道路建设指挥部，而每条道路建设指挥部都是一个临时机构，道路建成后就解散。最棘手的就是政府领导亲自牵头的违法违规用地。像一些重点道路建设、重大招商引资项目都由县（市）“四大”班子领导负责牵头落实督办，甚至有些项目由县（市）党政“一把手”亲自挂帅，为片面追求进度，导致一些项目未批先建或边批边建。

　　于志勇：目前，各地确立了政府主导、部门配合、全社会共同参与的土地执法监管长效机制，但地方政府违法违

　　规用地“按下葫芦浮起瓢”的现象仍然突出。

　　不少地方政府热衷于GDP、财政收入等经济指标，千方百计用各种“土政策”招商引资。在当前国家严格的土地政策下，暗地“打擦边球”，对土地执法监察工作干涉阻挠。实在抗不过去了，常常在执行处罚上避重就轻，大事化小、小事化了。

　　国土资源部门在查处土地违法案件时没有强制措施和手段，导致土地执法监察权力失衡。从实践情况看，如果仅仅是罚没款，一般都能执行到位，即便当事人不主动履行，通过申请法院强制执行也基本能执行到位，但拆除和没收新建建筑物难以落实到位，法院也往往以涉及社会稳定为由裁定不予执行。

　　责任追究不够到位是土地违法违规现象屡禁难止的重要原因。现阶段我国土地执法体制和体系还不完善，受行政体制条块分割因素制约，执法力度偏软，尤其是地方各级党委和政府、各相关职能部门土地执法共同责任追究制度难以落实，对有关责任人的处理力度不大，没有达到问责机制预期的震慑效果。

　　李相宏：当前基层国土资源部门对于查处政府违法违规用地，普遍存在 “同级查处不敢、上级查处太软、督察查处遥远”的现象，而土地问责 “只打苍蝇打不了老虎” 的现象也非常普遍。即便政府主导的违法用地行为被查出来，往往是具体的执行者充当替罪羊，真正的决策者最多背个不痛不痒的处分就可蒙混过关，以至于违法用地前赴后继，有恃无恐。

　　【关键词3  监管】

　　国土资源部门如何尽到监管之责？

　　问：相比较而言，个体或者企业土地违法的行政查处相对具有刚性。但是，如果遇到地方政府主导的土地违法并拒绝执行行政处罚决定，国土资源管理部门应当怎么做，以尽到监管之责？

　　一些地方政府为何对违规用地乐此不疲？

　　于志勇：遇到拒绝执行行政处罚决定的地方政府违法，国土资源管理部门应依法履行职权。

　　一是实行违法用地约谈、函告制，着力提高违法用地主动整改率。除下发行政处罚决定书外，还要通过约谈制度、函告制度等合适的方式和渠道告知政府相关部门，特别是让上级政府参与到共同制止违法用地的行动中。

　　二是建立快速反应机制，着力提高联动执法平台运转效率。依据“综合治理”、“属地管理”原则，着力构建“宣传教育到位、协调沟通到位、制止程序到位、现场拆除到位、追究责任人到位”的共同责任“五到位”快速反应机制，将责任和任务分解给各相关部门，并通过公安、司法、纪检等部门的联动，持续地给违法用地单位形成监管高压态势，促其落实违法用地行政处罚中的整改责任。

　　三是完善办案规范机制，对案件的立案标准、调查取证、处罚等各个环节进行严格规范，以“属地管理成效最大化”为目标，根据职责和权限对土地违法违规案件进行处理，市局重点查处非法批地、未批先用、批少用多等方面的案件，尤其是那些同时违反土地利用总体规划，违反国家产业政策或侵犯农民合法权益的案件，并通过建立健全案件质量纠查机制，把案件办成铁案，起到应有的威慑作用。

　　郑锋：基层国土部门执法人员应克服“查了也落实不了”等消极思想和畏难情绪，严格执行办案规范，落实办案责任机制，加强案件办理的监督，杜绝发生有案不查、查而不决的现象。要做到每一件违法行为按照报告到位，违法案件调查到位，法律文书送达到位，符合移送条件的案件移送到位。这样做既严格履行了职责，又保护了自己。

　　【关键词4  破题】

　　问：对于破解国土资源行政处罚执行力不足这一老大难问题，当前最迫切、最应当解决的核心问题有哪些？

　　侯福志：从法律层面来讲，在修改《土地管理法》时，必须赋予国土资源部门对违法案件的强制执行权，特别是要明确乡镇政府保护耕地和制止违法用地上的法律责任。同时，明确上级机关对基层政府依法履职情况的监督职责，为切实保障违法案件的及时查处提供制度支持。从机制层面来说，要认真落实对市县政府的问责制，按照法律规定的“硬杠杠”严格执法，做到不姑息、不迁就、不手软。同时，在现行法律的框架范围内，在国家层面研究对法律司法情况的监督制度，至少在行政案件强制执行时能够做到该受理的受理、该执行的执行。

　　对于政府违法来说，处理人比处理事更重要。只要下决心处理人，政府违法就能够得到有效控制。

　　李相宏：建议在土地执法上实行回避制度，即对与之有利害关系的部门或政府违法用地行为进行查处时，当地国土资源部门应回避，由无利害关系的国土资源部门进行查处。建议国家土地督察局及省级国土资源部门广泛设立土地执法信息员制度，及时掌握最新土地违法动态，便于第一时间查处，避免 “同级监管早发现、慢处理，上级或督察局监管处理快、发现晚”的弊端。建议加大国土资源系统领导干部交流，让本系统干部尽可能地交流到地方任职，让这些通晓国土资源法律法规的国土干部成为地方政府依法管地用地的模范和带头人。

　　■引入纪委备案制度

　　国土资源行政处罚执行不下去，一方面是违法用地者不怕，另一方面是相关责任人不管。要解决这一问题，我认为可以采取以下措施。

　　实行违法用地签字、拍照到底制。当发生违法用地时，要向违法用地相关责任人发放违法用地停工通知书或告知书，并对签收过程拍照，在对方拒绝签字的情况下，照片可证明土地执法人员在职责和职权范围内履行了义务。

　　实行处罚到底制。对村集体违法用地，则在该村以后的用地管理上，核减或不给其供地。对其他违法用地单位，则在其申请用地、土地使用权抵押时（包括在其名下的其他土地）均限制或不予办理。

　　建立纪委土地违法违规备案、记录制度 。对发生违法用地不管不闻的，不再是简单通报一下基层政府和村集体或罚点钱就可以了事，而是将主要负责人的违纪情况在纪委备案，按相关规定处理到人，以起到震慑作用。 （江苏省张家港市国土资源局  王延强）

　　■根本在于加快推进法治政府建设

　　造成国土资源行政处罚执行不力的根源是“有法不依、执法不严”，破解这一“死结”的关键是加快推进法治政府建设，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力。 （河南省修武县国土资源局  刘海权）

　　■建议由上级主管部门作出处罚决定

　　作为政府组成机关的基层国土资源部门，对于查处政府的违法用地行为，无论从依法履职需要还是从自我保护的角度，都要严格依法定程序作出处罚决定。为解决执行难的问题，建议处罚决定由其上级主管部门报同级人民政府作出，这样有利于既处理事、又处理人。

　　（江苏省阜宁县国土资源局  叶波）

　　■确保土地执法程序严格到位

　　不管是政府违法，还是个体或者企业的违法，国土资源执法部门一是要严格落实国土资源联合机制。对拒不停止违法行为的，要用书面文书通知公安、法院、检察院等部门进行联合执法。尽管对于政府主导或默许的土地违法行为，这些部门未必鼎力配合，但联合执法机制必须认真落实。二是要严格按照程序刚性执法，尽到自己的职责。三是要严格落实上报制度。对于土地违法情节比较严重的违法案件，要严格按照国土资源违法行为报告制度，及时上报县政府和上级市级国土资源部门，市级不能处理的，上报省级。四是要做好各种执法证据及文书的存档保管，切实做到证据环环相扣，程序完整无暇，法律文书应有尽有，经得起上级部门的审查。

　　（甘肃省灵台县国土资源局执法监察大队  任禄庆）