□  侯福志

　　《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》指出，“近年来，各地开展农村土地整治，有效促进了耕地保护；同时，一些地方在农村土地整治过程中，进行了将通过整治节约的少部分农村建设用地以指标调剂的方式按规划调整到城镇使用的政策探索，开展城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟需规范的问题，侵害了农民权益，影响了土地管理秩序，必须采取有力措施，坚决予以纠正。” 

　　那么，在进行土地整治、推进城乡建设用地增减挂钩（以下简称“双挂钩”）试点工作中，该如何避免上述问题的发生，应当注意把握哪些主要环节呢？

　　报批手续必须办

　　国土资源部发布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第十条规定，挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作。 省级国土资源部门制定试点工作总体方案，向国土资源部提出开展挂钩试点工作申请。国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工作总体方案进行审查，并批准挂钩试点省份。经批准的试点省级国土资源部门，依据试点工作总体方案，组织市、县国土资源部门编制项目区实施规划，并进行审查，建立项目区备选库；根据项目区入库情况，向国土资源部提出周转指标申请。国土资源部在对项目区备选库进行核查的基础上，按照总量控制的原则，批准下达挂钩周转指标规模。

　　现实生活中，一些地方打着“城乡统筹”、“旧村改造”、“新农村建设”等招牌，以扩大城镇建设用地规模为目的，不顾客观条件，擅自开展所谓的土地整治和挂钩试点工作，使耕地总量减少，质量降低，并且出现了农民“被上楼”的现象。认真贯彻国务院的通知要求，切实履行报批手续，是从源头上控制“双挂钩”的规模，杜绝“搭车”行为，防止违规扩大城镇建设用地规模的根本措施。 

　　农民自愿是关键

　　“双挂钩”主要解决的问题，并不是单纯增加城镇建设用地规模，而是要通过调整用地结构，更好地发挥土地的综合效用，促进土地的节约集约利用，最终达到增加耕地总量，提高农业生产力，促进农民增收，改善农民生活条件和推进城镇化的目的。既然“双挂钩”服务对象是农民，受益方也是农民，那么，在推进“双挂钩”工作中，当然就要把维护农民合法权益放在首位。

　　在工作中，要充分尊重农民意愿，坚持“群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动”。要注意维护农村集体经济组织和农民的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权。项目区选点布局应当举行听证、论证，充分吸收当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿大拆大建。项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，要得到集体经济组织和农民确认。涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认制度，并对集体经济组织和农民妥善给予补偿和安置。整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，“建新”地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件，真正做到农民自愿、农民参与、农民满意。

　　归还指标要及时

　　“双挂钩”是通过下达“周转指标”的途径来实现的。所谓周转指标，通俗地讲，就是由国家分配项目区一定的建设用地指标，由项目区在挂钩指标额度内，进行“建新”工作，然后，再将等量的拆旧和复垦后的耕地，用于归还和平衡项目区内建设用地指标，使项目区土地利用结构得到调整和优化，但建设用地规模不增加，耕地总量不减少。

　　既然“双挂钩”是通过“周转指标”的途径来实施的，那么，就必须保证按照规定期限归还周转指标，否则，就会造成“周转”不灵，影响“双挂钩”项目区所在市、县的整体工作。按照国土资源部的规定，挂钩周转指标从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不超过三年。要完成归还指标的要求，省级国土资源部门要建立考核制度，依据指标归还计划，对试点市、县挂钩周转指标的使用和归还情况进行考核和监管。试点市、县国土资源部门要按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，通过台账管理，对项目区挂钩周转指标的下达、使用和归还进行全程管控，落实归还进度。项目区则要把归还指标作为第一要务，按照试点进度和整体安排，切实履行“拆旧”和复垦义务，不折不扣地归还建设用地周转指标。

　　“双挂钩”试点是土地整治的一项综合措施。“双挂钩”是否规范，是否成功，不仅关系着农村土地整治工作的效果，更关系着我国城镇化的进程和耕地保护国策的贯彻落实。各地国土资源部门要按照统一部署和要求，把“双挂钩”作为一项民心工程抓好抓实。人民群众和大众媒体要发挥监督作用，对“双挂钩”给予足够的关注，推动“双挂钩”在阳光下规范运作，为农村土地整治营造良好的环境和条件。

　　（作者单位：天津市国土资源和房屋管理局）

　　名词解释

　　双挂钩：是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（也就是“拆旧”地块）和拟用于城镇建设的地块(也就是“建新”地块)等土地面积共同组成“建新拆旧项目区”，通过建新、拆旧、复垦等三个环节，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。