原载2010年1月19日《中国国土资源报》法制周刊11版

                         作者：侯福志

               责令限期拆除起诉期限适用特别规定

专家点评：

本刊特约顾问  侯福志：按照《行政诉讼法》第六十六条的规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。实践中此类案件称之为非诉行政执行案件。

关于非诉行政执行案件申请执行的期限，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第八十八条作了明确规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”也就是说，按照这个规定，通常情况下，申请人民法院强制执行应当是“法定起诉期限”届满之日起180日内提出。

关于“法定的起诉期限”，按照我国现行法律规定，有两种情况：

一、《行政诉讼法》、《行政复议法》所作的一般规定。这个一般规定又有两种情形：

1、当事人没有选择行政复议的情形。按照《行政诉讼法》第三十九条规定的规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行为之日起三个月内提出。也就是说，在当事人没有选择行政复议的情况下，从知道具体行为之日起计算，申请非诉执行的最短时限应当为三个月。

2、当事人申请行政复议的情形。按照《行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。如果当事人申请了行政复议，那么，按照 《行政诉讼法》第三十八条的规定，“公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”也就是说，在当事人选择行政复议的情况下，从当事人申请行政复议之日起计算，申请非诉执行的最短时限，应当为七十五天。

二、实体法所作的特殊规定。如按照《土地管理法》第八十三条的规定，“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”也就是说，按照上述实体法的特殊规定，对于作出拆除新建的建筑物和其它设施的行政处罚，从接到责令拆除决定之日起计算，其申请强制执行的最短时限是十五日。

那么，在“法定起诉期限”一般规定与特殊规定不一样的情况下，应当如何处理呢？按照《立法法》第八十三条：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”的规定，在“法定起诉期限”的规定上，《行政诉讼法》、《行政复议法》是一般规定，《土地管理法》等实体法的规定则是特殊规定。按照《立法法》特别规定优于一般规定的立法本意，本案“法定起诉期限”应当适用于特别规定，即适用《土地管理法》第八十三条所作的规定。

背景：

180天？15天？作出“责令限期拆除”的行政处罚后，申请强制执行的时效怎样确定？

“申请强制执行”时效之辨

陈菊清 许洁

案情

近日，我局立案查处了一宗村民未经批准占用农用地建房的案件，依据《土地管理法》第七十七条的规定，作出了“责令退还非法占用的土地，自收到处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的行政处罚，并将处罚决定送达给了被处罚人。行政处罚决定送达后第20天，国土局向人民法院申请强制执行。但法院以法定期限未到为由，不予受理。

评析

法院认为，根据《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，申请非诉强制执行应 “自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”。而《行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行为之日起３个月内提出。法律另有规定的除外。《行政复议法》第九条规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行为之日起六十日内提出行政复议，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。根据这些规定，国土部门应在60日复议期限届满后，再申请强制执行。对此，笔者存在不同意见：对于责令限期拆除的行政处罚，应当依据《土地管理法》第八十三条的规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。自当事人接到责令限期拆除决定之日起15天后即可以向人民法院申请强制执行。理由如下：

从法律适用的角度来看，《土地管理法》规定，对责令限期拆除的行政处罚不服，可以在15日内向人民法院起诉，逾期则可向法院申请强制执行。从行政法学“同一位阶的法律，特别法优于一般法，新法优于旧法”的原则来看，在计算执行期限时，应当优先适用《土地管理法》。《立法法》第八十三条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。《土地管理法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》都是由人大或人大常委会制定的法律，具有同等的法律效力。《土地管理法》对于“责令限期拆除”的规定，相对于其他三部法律而言，是对土地管理这一领域作出的特别规定，属于特别法，在出现对行政诉讼期限规定不一致时，应当遵循“特别法优于一般法”的原则，适用特别规定。因此，对“责令限期拆除”不服的，提起行政诉讼的期限为15日，提起行政复议的期限为60日，对于当事人在15内既不诉又不自行拆除的行为，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

从具体行政行为的先定力特征来看，即使当事人申请复议或诉讼，执行并不停止。具体行政行为的先定力，是行政法学上概念，指的是具体行政行为在合法性尚未最终确定时被推定为有效的能力。从这一概念衍生出来，就是具体行政行为即使在审查期间，并不停止执行。《行政处罚法》第四十五条也规定，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。因此，即使行政相对人在法定期间提起行政复议或行政诉讼，也并不阻碍行政处罚的执行。

从有效制止违法用地行为的现实来看，责令拆除的行政处罚申请法院强制执行的期限越短执行成本越低。占地建房有一个建设的过程，现实生活中，在责令拆除的行政处罚下达后，不少行政相对人不但不停止违法行为，反而利用3个月的诉讼期限，将尚未建成的房子建成入住，造成执行成本高或执行不能的结果，不但影响了法院的强制执行的积极性，且无法及时有效制止住违法行为，造成土地资源的浪费。因此，《土地管理法》规定15日的诉讼期限符合土地管理工作的特殊性。

综上，笔者认为，责令限期拆除的行政处罚申请强制执行的期限为15日，而不受《行政复议法》规定的60日的行政复议期限和《行政诉讼法》中关于3个月的行政诉讼期限的限制。

（工作单位：广东省河源市国土资源局源城分局）

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