严格区分行政强制与行政处罚

原载中国国土资源报   国土资源网 (2010年9月16日  12:24)

案源：
　　2010年9月2日“以案说法”版《行政机关能否拍卖盗采设施？》
　　作者观点：
　　国土执法人员扣押非法采矿设备后，可申请法院依法将先行查扣的机械予以拍卖，价款收归国库，抵偿国家损失。
　　各方观点：
　　山东省平邑县国土资源局武台所 时小兵：《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》和《河南省实施〈矿产资源法〉办法》中都没有赋予国土部门查封、扣押和没收非法采矿设备的权力。如若行使，则属行政违法。但全国其他省级人大制定的《矿产资源法》实施办法中规定了查封、扣押和没收的，在本行政区域内可行使此项权力。如《山东省实施〈矿产资源法〉办法》第三十一条规定了国土部门有查封采矿设备和工具的权力。地方性法规没有规定的，可依据《行政处罚法》第三十七条第二款的规定，采取“先行证据保存”的措施，并应当在七日内作出对该案的处理决定。对当事人拒不履行处罚决定的，可申请人民法院强制执行，由人民法院对证据保存的设备进行处置。
　　湖南省武冈市国土资源局 周维标：现行法律法规并没有赋予国土资源部门查封、扣押非法采矿设施的权力。若需运用查封、扣押等行政措施来实现制止非法采矿的目的，我们采取的是部门联合执法机制，由工商或安监部门依照《无照经营查处取缔办法》第九条、《湖南省安全生产条例》第五十四条的规定，依法查封、扣押非法采矿设施设备，并作出处理。
　　河南省孟州市国土资源局 汤冬梅：在已申请法院强制执行的前提下，行政机关可以拍卖盗采设施。《行政强制法》草案第十一条规定，行政强制执行的方式应包括将查封、扣押的财物拍卖或者依法处理。
　　陕西省柞水县国土资源局  殷小平：如果违法行为不够刑事立案标准，国土资源管理部门实施行政处罚后，不能自行处理扣押、没收的非法采矿设备，但可以申请人民法院强制执行，由法院对这些设备进行处理。如果非法开采的行为严重，符合刑事立案条件，国土资源管理部门应将案件移交公安机关处理，司法机关会根据刑事法律的相关规定处理这些设备。
　　湖北省宜都市国土资源局 郑登峰：《矿产资源法》并没有规定国土部门可以没收盗采设施。有的地方根据地方性法规、规章规定，可以暂扣盗采设施。笔者认为，这是合法的。根据《矿产资源法》第四十六条的规定，当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。因此，国土部门应将执行处罚申请递交法院，由法院进行处理。
　　河北省平泉县国土资源局 张建生：要正确区分查封、扣押和没收三者的关系和适用条件，查封、扣押是为案件调查取证服务的，同时起到了制止违法继续发生的目的，但这并不直接导致对其没收的结果。查封、扣押是一种强制措施，而没收是一种行政处罚，两者有本质区别。此外，由于各省地方性法规在矿产资源管理方面的规定不尽相同，不排除有的地方规定了可以查封、扣押或者没收的。因此，没有明确依据的，不应实施，有依据的也应准确把握适用条件和情形，防止行政侵权案件发生。没有合法的罚没程序，拍卖处置盗采设备、设施就无从谈起。
    山西省阳城县国土资源局 赵云雷 王宏庆：根据《无照经营查处取缔办法》的规定，对于无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，工商部门有权没收专门用于从事无照经营的工具、设备等财物。因此，本案中的大型机械由工商部门处理较好。笔者建议，县国土部门可与工商部门沟通，建议由工商部门对用于盗采的机械设备依法处置，这样既排除了国土部门“越权”的嫌疑，又符合目前国土资源管理中部门联动、“大家管”的精神实质。
　　专家点评：
　　本刊特约顾问 侯福志：扣押违法采矿的机械设备的做法，在行政法上应当称为行政强制措施。所谓行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。行政强制措施包括三个方面：一是对人身的强制； 二是对财产的强制，包括冻结、扣押、查封等；三是对场所的强制，包括强制隔离、查封。扣压采矿设备的做法很显然属于强制措施的一个类别。而作者提到的“没收违法所得、没收违法财物”，按照《行政处罚法》第八条的规定，则属于行政处罚的一种。因此，在处置扣押财产时，应当适用实体法有关强制措施方面的规定（因我国《行政强制法》目前尚未出台），适用《行政处罚法》则是错误的。目前，一些省市在《矿产资源法》实施办法或者矿产资源管理条例中，明确规定行政机关可以采取强制封闭井口、拆除生产设施或者暂扣运输设备等强制措施，行政机关应当根据这些实体法的规定，处置违法采矿的机械设备。在没有实体法规定的前提下，以拍卖或者变卖等形式擅自处置当事人的违法采矿设备于法无据。