内容提要：本文首先阐述了构建财政支出基本建设项目绩效评价通用指标体系的重要性和必要性，然后介绍了其应遵循的基本原则，最后重点阐述了一个横向分为四个维度纵向分为三个层级的多层次、立体型的通用指标体系。此体系的构建，为财政支出基本建设项目绩效评价的理论研究和实践应用奠定了基础。
关键词：财政支出 基本建设项目 绩效评价
指标体系
一、问题的提出
为了适应市场经济和公共财政管理的要求，提高财政资金使用的有效性，规范和加强中央经济建设部门项目支出管理，财政部于2004年制定了《中央经济建设部门项目绩效考评管理办法(试行)》，明确要求对纳入部门预算管理的由各种专项资金安排的行政事业类项目、基本建设项目和其他类项目，运用一定的指标、方法，对项目建设和营运(使用)绩效进行综合考评。这一管理办法的出台，为财政支出绩效评价的研究和实践提供了依据和指明了方向。
根据开展财政支出绩效评价工作的主体和客体的不同，可以将财政支出绩效评价工作分为四类：财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价及财政支出预算绩效评价。其中，财政支出项目绩效评价是一个基础性的评价种类，也是开展整个财政支出绩效评价工作的基础和开端。选择财政支出项目绩效评价种类中最基础、最具代表性的基本建设项目作为试点和探索研究的起点及重点，对逐步推广我国财政支出绩效的理论研究和实践都具有十分重要的作用。财政支出基本建设项目绩效评价就是指按照公共财政要求，对使用财政性资金投资的基本建设项目建设的必要性、合理性及产出绩效进行科学分析和比较，以综合评价财政支出基本建设项目的经济性、效率性和效果性的一个系统过程。
对财政支出基本建设项目绩效进行评价，一是要设计项目绩效评价指标体系，二是要制订项目绩效评价标准，三是要运用科学的评价方法。这三个方面，可以称为绩效评价的三要素，缺一不可。因此，建立科学系统的财政支出基本建设项目绩效评价通用指标体系，是财政支出基本建设项目绩效评价规范化、科学化的前提条件和重要保证。
二、构建财政支出基本建设项目绩效评价通用指标体系的原则
构建财政支出基本建设项目绩效评价通用指标体系是一个复杂的系统过程。在指标体系的构建过程中，必须坚持以下原则，使之具有普遍的适用性，集中体现财政支出基本建设项目绩效评价活动的共性。
(一)整体性原则
首先，整体性原则要求指标体系内指标能够全面、系统地反映财政支出基本建设项目绩效的数量和质量要求。其次，指标体系中的各个具体指标之间，在其含义、口径范围、计算方法、计算时间和空间范围等方面，要相互衔接，综合、系统地反映财政支出基本建设项目绩效构成要素之间的数量关系、内在联系及规律性。再次，指标体系要有统一性。一方面，就绩效评价指标体系的内部关系来说，同一评价指标的含义、口径范围、计算方法、计算时间和空间范围等必须是统一的；另一方面，就绩效评价指标体系与外部的关系来说，必须与其相对应的计划指标、统计指标等具有统一性。
(二)可比性原则
首先，指标体系中的指标要有相互独立性，同一层次上的指标之间必须相互独立，不能交叉重叠，否则，无法比较。其次，指标必须反映财政支出基本建设项目绩效的共同属性，反映绩效属性中的本质内容。只有在本质一致的条件下，才能比较两个具体评价对象在这一方面的差异。再次，在本质一致的条件下，绩效评价指标不仅在地区之间、部门之间可以比较，而且，同一个地区或同一个部门在不同的时间上也可比较。为保证同一单位在不同时间上的可比性，设计财政支出基本建设项目绩效评价指标时，既要充分体现当时当地的实际需要与客观条件的相对稳定性，又要对未来的发展有所预见并力求保持一定的连续性。
(三)可行性原则
可行性原则对财政支出基本建设项目绩效评价指标体系构建应具有三个方面的规定性。一是指标要有针对性。根据财政支出基本建设项目的特性和绩效目标来设定绩效评价指标，做到有的放矢。指标既要全面反映财政支出基本建设项目的绩效目标，又要突出其重点，凸现财政支出基本建设项目绩效的特色。二是评价指标要有合理性。要根据需要和可能设定指标，使指标建立在切实可行的基础上。三是评价指标要有可操作性。能够量化的指标要尽量量化，不易量化的指标，也可运用一些处理工具将其转化为可适度量化的标准。
(四)可拓展性原则
由于各种类型的财政支出基本建设项目都具有各自的特性和特殊要求，而且，不同时期的管理重点也有所不同，因此需要根据不同的情况补充一些特殊的指标，这就要求指标体系有可拓展的空间。
(五)成本－效益原则
在设置和选取指标时应贯彻成本–效益原则，即要求力争以最小的成本取得最合意的评价效果。因此，在为获取一项指标数据所花费的成本和其所带来的效益之间应保持适当的比例关系。也就是说，若为获取一项指标数据所花费的成本大于其所带来的效益，一般应放弃该项指标而转用其他成本较低的可替代指标。
三、财政支出基本建设项目绩效评价通用指标体系的设计方案
(一)通用指标体系的建立
建立财政支出基本建设项目绩效评价的指标体系，是比确定绩效评价范围和原则更为具体的工作。当为财政支出基本建设项目设计相应的绩效评价指标体系时，就必然会碰到指标的层级、数量这样的框架结构问题，如果没有一套科学合理的框架结构，就可能会造成层级之间、指标之间的重叠或混乱。实际上，并不是指标层级越细越好，也不是指标数量越多越好，过多的指标层级和数量，不但会使整个指标体系显得杂乱无章、评价过程过于烦琐，还会加大评价的工作量、降低评价的精度和指标的可重复使用率。所以，良好的指标体系应具有简明、易操作及可重复使用的特征。
根据以上分析和积累的一些试点项目绩效评价经验，我们提出并推荐一套具有一定格式化和可操作性的由“评价维度→基本指标→指标要素”组成的多维度和多层次指标体系。
(二)通用指标体系的基本架构
良好的绩效评价指标体系应该内容完整、定义具体、形式独立、口径一致、更新及时，具有完整性、协调性和比例性的特征。完整性是指各种指标相互补充、扬长避短，共同构成一个完整的整体；协调性是指各种指标之间在相关的质的规定方面的相互衔接，相互印证；比例性是指各种指标之间存在一定的数量比例关系。基于以上特征，财政支出基本建设项目绩效评价指标的确立应遵循SMART五字原则。S代表的是“特定的”(Specific)，是指绩效评价指标要切中特定的工作目标，适度细化，并且随着情境的变化而发生变化。M代表的是“可测量的”(Measurable)，是指绩效评价指标要么是数量化的，要么是行为化的，验证这些绩效评价指标的数据或信息是可以获得的。A代表的是“可达到的”(Attainable)，是指绩效评价指标在付出努力的情况下是可以实现的，避免设立过高或过低的目标。R代表的是“现实的”(Realistic)，是指绩效评价指标应该与项目高度相关，是实实在在的，是可以通过证明和观察得到的，而非假设的。T代表的是“有时限的”(Time-bound)，是指在绩效评价指标中要使用一定的时间单位，即要设定完成指标考查的期限，一般以一年为单位，也可设立季度或三至五年的中长期单位。根据这些原则，我们所建立的通用指标体系可分三个层次，从上到下分别为评价维度层、基本指标层及指标要素层，适用于全面系统地评价财政支出基本建设项目的绩效水平。
1.第一个层次：评价维度
维度位居评价指标体系之首，是对评价范围或阶段的划分，通过维度区分，可以使评价层面更加条理化，评价视角更加集中，评价指标更具有可比性。划分维度主要从大的结构方面考虑，使之具有普遍和典型意义。
财政支出基本建设项目主要包括投入、过程、产出、效果这四个维度，其中投入和过程维度主要反映的是建设阶段绩效，而产出和效果维度主要反映的是营运阶段绩效。这一划分方法，是根据财政支出基本建设项目绩效评价的特点即以输出为导向，按照过程分析法来划分的，体现了不管是对于企业绩效的评价还是对于财政支出基本建设项目绩效评价都很重要的“3E”原则，即经济(Economic)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)。
在四个维度的关系中，投入维度和过程维度主要体现了经济原则，产出维度主要体现了效率原则，效果维度则主要体现了效益原则。经济一般是指投入到项目中的资源水准，即在既定的时间内，在获取一定收益或得到一定产出的情况下所花费的资源，它所关注的是最少投入的问题。而效率是指项目在既定的时间和资源投入下，产生了何种结果，效率可简单理解为投入与产出之间的比例关系，它关心的是产出数量问题。效果指的则是实现既定目标的程度，通常是以产出与结果之间的关系进行评价的，它所关注的是产出的质量问题。
维度与指标相比，维度规定了评价的基本向面，指标则是评价的具体手段，可看成是评价维度的直接载体和外在表现。
2.第二个层次：基本指标
基本指标是指反映财政支出基本建设项目绩效的基础性指标，该层是对维度包含内容的说明，由九个基本指标构成。基本指标数量少，概括性强，在实际工作中容易掌握。通过对基本指标的评价，基本上可以反映出项目的绩效概况。设立该层指标时应尽量做到不重不漏，能够有效地评价项目绩效又不至于繁杂而难以操作。
3.第三个层次：指标要素
指标要素是对基本指标的进一步说明，是最基础、最具体的指标。该层包括24个指标要素。
(三)通用指标体系的详细说明
1.投入维度
投入维度是绩效评价中的第一个环节，主要评价资金的投入情况。投入维度下设两个基本指标：资金筹措指标和投入成本指标。
(1)资金筹措指标。资金筹措指标是评价项目立项计划资金(包括财政资金、配套资金及其他途径资金)的实际筹措能力。由三个指标要素构成：财政资金到位率、配套资金到位率及财政资金投入乘数。
①财政资金到位率。该指标要素主要是评价财政资金到位情况。主要用定量指标来衡量，运用比较分析法来分析。
②配套资金到位率。该指标要素主要是评价项目单位对财政资金的配套能力和筹措能力。主要用定量指标来衡量，运用比较分析法来分析。
③财政资金投入乘数。在国民经济核算中，乘数通常是指消费、投资等经济要素对国内生产总值(GDP)的级联作用、连锁效应或拉动效应。本文主要借鉴“乘数”的“倍数”含义，即一变量的变动引起另一相关变量的变动数。
该指标主要用以反映项目每单位财政到位资金的投入所拉动的各种配套资金投入情况。
(2)投入成本指标。该指标主要通过计算项目每单位的费用和功能，与同类项目或设计值进行比较，以评价项目的成本投入情况。以定量分析为主，定性分析为辅。下设两个指标要素：单位造价指标和单位功能投资指标。
①单位造价指标。
②单位功能投资指标。该指标要素主要是用来衡量实现每一单位的项目功能(如水库的项目功能有灌溉农田的面积、供水量、发电量等，监狱的项目功能有关押犯人人数等。)所需投资的多少。一般与省内或国内同类项目的平均标准比较，以评价项目实现其单位功能的投入成本大小。
2.过程维度
过程维度下设两个基本指标：投资效用指标和项目管理指标。
(1)投资效用指标。该指标主要评价项目管理过程中对于资金管理的规范性、有效性和概算执行情况。
①资金管理的规范性。该指标要素主要是定性评价项目资金管理制度的制定是否合理，执行是否有效，是否符合国家及有关部门的规定，以及定量评价资金违纪率的大小等。
②资金管理的有效性。该指标要素主要是评价资金的使用效率，可从总投资到位的均衡情况、配套资金时间的均衡性、工程投资使用的有效性、设备投资使用的有效性、其他费用投资的有效性、建设征地补偿金的兑现率、固定资产转化率等几个方面来进行评价。
③项目概算执行情况。该指标要素主要评价项目资金的概算完成情况。运用定量指标和比较分析法评价。
(2)项目管理指标。该指标主要评价项目在建设施工过程中执行各项制度的情况，包括基本建设程序执行情况、管理制度执行情况、工程实施进度情况、实施内容完成质量情况等。
①基本建设程序。该指标要素主要从可研和初设批复情况、设计资质及设计情况、开工手续及设计变更手续履行情况进行定性评价。
②管理制度。该指标要素主要包括对项目法人、工程监理、招投标及建设合同等制度的执行情况评价。
③工程实施进度评价。该指标要素分别从总施工时间、分年施工进度进行评价。
④实施内容完成质量。该指标要素主要根据工程竣工验收报告关于工程质量的评定情况，给出工程实施内容质量评价结论。
3.产出维度
产出维度下设两个基本指标：建设规模指标及营运能力指标。
(1)建设规模指标。下设两个指标要素：实施内容完成量及形成规模。
(2)营运能力指标。下设三个指标要素：营运状况、项目配套及达产情况。
①营运状况。该指标要素主要评价的内容包括项目的营运能力、财务营运状况等。
②项目配套。该指标要素主要评价项目完成后项目的配套能力及相关配套设施的完备程度，一般与计划情况进行比较，以评价其偏差程度。
③达产(标)情况。该指标要素主要评价项目完成后，实际达产(标)能力与计划值的偏差程度。
4.效果维度
效果维度主要评价项目营运后所产生的对于某一范围内的经济、环境、社会的作用或影响。其下设三个基本指标：经济效益指标、环境效益指标及社会效益指标。
(1)经济效益指标。包括两个指标要素：直接经济效益与间接经济效益。
①直接经济效益。直接经济效益是指由于投资兴建某项目而直接从该项目得到的利益或好处，即由项目功能引发的经济效益。
②间接经济效益。间接经济效益是指由于投资兴建某项目而从该项目得到的除直接经济效益以外的、主要由项目功能引发的其他经济效益。
(2)环境效益指标。包括两个指标要素：环境影响指标及自然资源使用指标。
①环境影响指标。该指标要素主要评价项目实施及营运对环境所产生的积极或消极影响，并与项目实施前或营运前的环境相比较，评价其对环境的影响程度。
②自然资源使用指标。该指标要素可以根据各类项目的具体情况，设置不同的对自然资源占用和保护的评价指标。
(3)社会效益指标。包括三个指标要素：劳动就业效益、利益相关群体评价及可持续性影响。
①劳动就业效益。该指标要素评价项目投资带来的扩大就业的效果。主要采用定性分析的方法。
②利益相关群体评价。该指标要素主要是针对项目利益相关群体(既包括直接或间接受益群体，也包括可能会受到潜在负面影响的群体)而设计，评价对这一群体经济、文化、生活、环境等方面的影响。
评价时应特别强调公众参与的理念，可以采取访谈、研讨会和问卷调查等形式，调查内容包括利益相关群体收入的变化、生活质量变化、文化及娱乐等情况，当然，应根据项目对利益相关群体的主要影响来选择调查的关键点，并重视倾听弱势人群(如受项目影响的贫困人口、性别角色、少数民族和非自愿移民等)的声音。主要采用的是定性分析的方法。
③可持续性影响。该指标要素是评价项目实施后，对人、自然、社会等方面的可持续影响，并与立项时所预测的可持续发展目标或项目实施前相对比，评价其影响程度。
四、结束语
本文试图以财政支出项目绩效评价种类中最基础、最具代表性的基本建设项目作为研究的对象，以实用性和可拓展性作为内在筋骨来设计财政支出基本建设项目绩效评价的通用指标体系。这种通用指标体系的设计有一定的优点，那就是它的普遍适用性,任一层级或地方的财政部门在进行财政支出绩效评价的时候都可以以此作为选择和设计的基础。同时我们注意到，由于这一套评价指标体系更注重的是指标的“通用性
”，即对所有的项目该指标都适用，因此某些指标就可能出现包含的内容不具体、可操作性不是很强等弱点，这就需要我们在实际运用时根据不同的项目对通用指标进行细化或补充相应的专用指标。另外，体系中的指标的设计和选取仅是依据我们的经验和实践的总结(当然也参考了国外的相关资料)，尚缺乏大量严格的规范研究。基于此，本文特别指出：
1.为了实现财政支出绩效评价指标体系的完善与良性发展，必须保证评价内容及指标体系的开放性。在具体的绩效评价操作过程中，评价主体可以根据评价定位(或评价目标)，结合层次、地域的特点，或者指标数据的可获取性对上述评价指标进行相应的取舍、增减；同时，评价对象为了突出自己某些方面的特殊绩效也可以建议对其相应的评价内容及指标作适当修改。
2.需要建立一个能够涵盖全部财政支出分类的“指标库”，以满足运用这一多层次、立体型指标体系开展评价工作的需要。在具体评价工作中，可根据不同的评价对象，从指标库中选取不同层次不同分类的指标。
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(2011-05-25 16:22:39) 