新行政复议法的“开闸”与“引流”

张新军

【编者按】今年9月，行政复议法修订通过，明年1月1日施行。新行政复议法在总则中规定要发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，并规定了相应的开闸与引流具体制度。本文就开闸与引流规定作一番介绍，以飨读者。

行政复议法和行政诉讼法都是保护公民法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权、解决行政争议的重要法律制度，都是救济法、监督法。但这两者的制度存在同工异曲之处，行政复议是上级行政机关对下级行政机关的监督，此外，从审查行政行为的深度、行政业务的专业性、高效便捷等方面，行政复议优于行政诉讼。因此，行政复议应在解决行政争议应发挥更大的作用。

一、化解行政争议主渠道的沿革

1989年颁布行政诉讼法。1990年颁布行政复议条例，彼时的条例仅是行政诉讼的配套制度和补充。直至1999年颁布了行政复议法，成为独立于行政诉讼的另一法律制度，但鉴于该法的主要功能定位于行政行为的合法性审查，因此并未规定解决行政争议的功能。2007年实施条例才首次明确规定：为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用…….。

2010年，应松年教授首次提出：“在正常情况下，一个国家解决行政争议的体系中，行政复议应该是公民首选的最主要途径，受案数量应该数倍于行政诉讼。”“完善我国的行政复议制度，充分发挥行政复议在机制、制度上的优势，使行政复议成为解决我国行政争议的主渠道。”

2011年3月，中央政治局第二十七次集体学习时强调，要完善行政复议制度，加大复议纠错力度，充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用。

2019年中央政法工作会议上，为贯彻落实习近平总书记重要批示，会议提出，我国不能成为诉讼大国，因此要把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。

2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议通过《行政复议体制改革方案》”，习近平总书记在会上指出：“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。” 

2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》强调发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。

2023年新修订的新法正式规定了要发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。

二、开闸规定

要发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的题中之意之一，就是要扩大复议受理案件的范围，即开闸，让更多行政争议的活水流入行政复议池。对此，新行政复议法第11条规定， 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

（一）对行政机关作出的行政处罚决定不服；

（二）对行政机关作出的行政强制措施、行政强制执行决定不服；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服；

（四）对行政机关作出的确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服；

（五）对行政机关作出的征收征用决定及其补偿决定不服；

（六）对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服；

（七）对行政机关作出的不予受理工伤认定申请的决定或者工伤认定结论不服；

（八）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权；

（九）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争；

（十）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务；

（十一）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复；

（十二）申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障，行政机关没有依法给付；

（十三）认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议；

（十四）认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益；

（十五）认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益。

相较于现行法，新法新增规定“赔偿与不予赔偿决定、工伤不予受理及认定结论决定、排除或限制竞争、特许经营协议与征收补偿协议等行政协议、政府信息公开”等5项受理范围。另外，增补了行政强制执行决定、申请行政机关履行法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的内容。

相较于行政诉讼法，新法新增规定“赔偿决定和补偿决定、工伤不予受理及认定结论决定、政府信息公开”等3项受理范围。另外，增补了申请行政机关履行法定职责，行政机关未依法履行、行政机关不依法订立行政协议的内容。

综上，新法在受理范围方面都比现行法、行政诉讼法要广。

张律认为不足之处在于行政复议受理范围与行政诉讼受案范围都是采用概括+肯定式列举和否定式列举方式。这种模式往往会导致新型案件是否属于受理范围的争议频发，不利于纠纷解决，为平息争议，嗣后往往要出台打补丁的解释。因此专家认为应当采用概括式肯定方式和否定式列举方式。申言之，只要不属于不受理范围的，原则上都应受理。如此设计可让大量行政案件进入行政复议范围，也就更能发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用。

三、引流及限流规定

要发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用，一方面要扩大行政复议受理范围即开闸，另一方面还要考虑如何引流，如何把原本流入其他支流的行政争议活水引入到行政复议池。对此，新法规定了行政复议前置的条款，新增了行政复议前置案件。新法第23条规定：“有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：

（一）对当场作出的行政处罚决定不服；

（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；

（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；

（四）申请政府信息公开，行政机关不予公开；

（五）法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。

对前款规定的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。“

本次新法新增了“对当场作出的行政处罚决定不服”；“行政机关不履行法定职责”；“申请政府信息公开，行政机关不予公开”的三类案件。 目前，现行法（行政复议法）只规定了自然资源争议的复议前置；除此之外，常见的还有，《税收征收管理法》、《海关法》规定的纳税争议，《注册会计师法》规定的注册争议等等。

新法新增行政复议前置案件，这无疑会扩大复议案例受理范围，从而发挥行政复议化解行政争议主渠道作用。但这样的规定，无疑会对当事人的救济选择权造成损害，因此如何让这种损害对当事人的影响最小，也是考量哪些行政争议案件该进入行政复议前置案件的因素之一。

《行政诉讼法》将复议前置案件的设定权赋予“法律、法规”。 该法第44条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”

但法规包括行政法规和地方性法规，2015年《立法法》修改，将地方性法规的制定主体扩大到“设区的市、自治州”的人大及其常委会。因此设置复议前置案件的有权主体大幅度扩大，考虑到地方性法规制定主体多，可能会造成同事不同规、同案不同审等有碍法制统一的现象。本次新法做了修改，规定由行政法规规定。换言之，新法在引流的同时还做了限流的规定。

需要说明的是，新法施行后，行政机关未履行法定义务的，相对人的救济路径发生变化。行政诉讼法第47条规定:”公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。”2018刑诉法司法解释第66条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”

但新法规定，行政机关未履行法定义务的，相对人不服，应当先行政复议。因为行政复议法与行政诉讼法都为法律，都是全国人大常委会制定的，而行政复议法是新法。

四、结语

新法通过扩大行政复议的受理范围，新增行政复议前置案件，让行政复议更能发挥化解行政争议的主渠道作用。此外，为了减少对当事人的不当影响和法制的统一，将规定行政复议前置案件的制定级别从法规提升到行政法规。