违法行为“连续状态”的认定

【编者按】根据行政处罚法和税收征管法的规定：违法行为的追责期限一般为2年，但违反税收法律、行政法规行为的追责期限为5年。前述期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

实务的问题在于，如果违法行为有连续或者继续状态，但中间有段时间并无违法行为，后违法行为又连续或者继续状态。于此情形，前段违法行为的追责期限如何确定？比如说甲公司在2000年至2013年一直偷税，2014年至2015年合规纳税，2016年至2020年继续偷税，2022年稽查局稽查，稽查局能否对甲公司在2000年至2013年的偷税行为进行处罚？对此，本案会给我们相应的启发。

【案情概要】

中国石油天然气公司山东分公司：

2002年5月至2006年3月连续未为刘政足额缴纳社会保险费。

2006年4月——7月期间为刘政足额缴纳社会保险费。

2006年8月至2014年2月、2014年4月没有为刘政足额缴纳社会保险费

2014年11月21日，刘政向山东人社厅递交了投诉书，后山东人社厅作出第006号告知书，山东人社厅认定山东分公司在2006年3月之前的社会保险缴费问题已经超过劳动保障监察案件2年的查处期间。刘政不服，向人社部申请行政复议，人社部作出第26号复议决定，维持了第006号告知书。

【争议焦点】

2006年3月之前的社会保险缴费问题是否已经超过劳动保障监察案件2年的查处期间？

【法院裁判】

人社厅在第006号告知书中认定用人单位在2006年3月之前的社会保险缴费问题已经超过劳动保障监察案件2年的查处期间，仅对用人单位于2006年8月至2014年2月期间未足额缴纳社会保险缴费的行为认定为属于连续或者继续状态的违法行为并予以责改查处，本院对此种处理方式并不赞同。

本院认为，对于行政违法行为的追究时效，《行政处罚法》第二十九条作出了规定，即“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”《劳动保障监察条例》第二十条亦遵循了上述法律规定。

本院认为，所谓“连续状态”，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。但现行的行政法律、法规并未明确规定数个独立的行政违法行为之间是否可以存在时间间隔以及时间间隔的长短，这就导致了行政机关在认定行政违法行为是否处于连续状态时，在法律适用方面存在困惑。对于上述问题，本院认为，建立行政违法行为追究时效制度的价值标准，在于寻求提高行政效率与维持社会稳定之间的平衡，通过给予违法者自我纠错的时间（经过法定的时间，不再实施违法行为，即不再追究），敦促行政机关及时履行行政执法权，防止权利和权力的“沉睡”。因此，假设处于“连续状态”的违法行为中的数个独立的违法行为间隔时间过短，表明违法者并无“自我纠错”的主观故意，但却客观上归避了行政处罚的追诉时效，既不利于实现追究时效制度的价值目标，又有纵容违法行为之嫌。因此，在认定违法行为是否处于连续状态时，应当允许独立的违法行为之间存在适当的时间间隔，且间隔时间不宜过短。

那么，行政机关在对违法行为是否处于连续状态进行认定的过程中，应当如何把握独立的违法行为之间的时间间隔的长短？本院认为，《中华人民共和国刑法》第八十九条规定，“追诉期限从犯罪之日起计算；犯罪行为有连续或者继续状态的，从犯罪行为终了之日起计算。在追诉期限以内又犯罪的，前罪追诉的期限从犯后罪之日起计算。”虽然上述刑事追责的法条不适用于行政追责领域，但刑事追究时效制度的立法思路可以为行政审判中对违法行为连续状态的认定提供有益的思考路径，即行为人在前一违法行为的责任追究期内又做出新的违法行为的，前一违法行为的追究期限从后一违法行为做出之日起计算。结合《行政处罚法》第二十九条规定的2年追究时效，本院认为，当事人基于同一个违法故意，触犯同一个行政处罚规定，实施的数个独立的行政违法行为之间的时间间隔，可以考虑不超过2年，否则不能认定为违法行为处于连续状态，法律另有规定的除外。

本案中，山东分公司基于未足额缴纳社会保险费的违法故意，在2002年5月至2014年4月间，实施数个独立的违法行为，触犯了应该按月足额缴纳社会保险费的一个法律规定。虽然山东分公司曾于2006年4月至7月期间为刘政缴纳社会保险费，但山东分公司在2002年5月至2006年3月连续实施未按月足额缴纳社会保险费的违法行为后，未经过2年的追究时效，在违法行为中断3个月后，于2006年7月开始，再次连续实施未按月足额缴纳社会保险费的违法行为，中断前和中断后的违法行为应认定为处于连续状态。又因山东分公司的违法行为终了日至刘政投诉，并未超过《行政处罚法》第二十九条和《劳动保障监察条例》第二十条规定的2年追究时效，因此，山东人社厅应当对山东分公司自2002年5月至2014年4月的违法行为一并追究法律责任。综上，山东人社厅因山东分公司在2006年4月至7月期间为刘政缴纳了社会保险费，数个独立的违法行为之间有3个月间隔，即认为违法行为不再“连续”，属适用法律、法规错误，相应答复依法应予撤销。