清代顺治、康熙两朝初期，皇权分别受到权臣多尔衮与鳌拜的威胁，致使在这种环境下成长起来的康熙帝敏锐地对现行制度查漏补缺，用各种手段对其进行改进和完善，奏折制度的建立就是其中关键一环。

康熙早年，奏折无非是一些搞不清楚该如何选用公文适当文体的满族官员们写的些无关紧要的普通书信。虽尚无明确规定，但一般只有高级别的满族官员才有资格给皇帝本人写信。机敏的康熙帝从中发现奏折这种私密的形式属性值得利用，尤其是在获取情报方面。他稍稍了扩大有权上奏者的范围。在其执政中期，而立之年的康熙帝开始把奏折制度在亲信身上进行试点。

Ø  雍正帝大幅增加有权上奏折的人数。号称“冷面王”的雍正帝本就没有多少亲信，要想更大程度地发挥奏折的作用，首先就必须打破只有亲信方可上奏的逻辑，将其颠倒为有权上奏的就是亲信。逐渐的，中央京堂以上官员，以及所有的封疆大吏，甚至包括一些重要地方的府道台一级官员都有了上奏权，为雍正帝形成一张遍及全国的信息网络的同时，也建起了无数条直通皇帝的决策渠道。

雍正帝还为奏折设计很多的规章制度，加速其向正规化发展。比如他为奏折配套设计的廷寄，与奏折相反，廷寄是皇帝写给臣下的私人书信。有了廷寄，雍正帝干脆连写题本的正式程序都不走了，直接将自己的意志下发有关部门，令其照办，而且还是秘密地办。廷寄防止了信息的无效流传，在具体事务的处理上，只要是皇帝认为没有必要知情的人，就怎么也无法获知。这也将皇权的独裁推向无以复加的顶点。要知道，在曾经的三省六部制下，如果皇帝以私密信件的方式，绕过正式程序下发命令，受命官员是有权将其驳回的。

雍正帝的正规化措施十分严密，他还给有权上奏的官员发放特制的匣子，专门用来放奏折。匣子也有特制的钥匙，皇帝和官员各有一把。奏折的传送有专人负责，以保证在官员与皇帝之间，没有任何人经手，确保奏折的私密性。

种种措施之中，最重要的莫过于军机处的设立。为应付西北军事繁重的协调指挥任务，雍正帝设立军机处作为临时机构，集中处理有关前线军情的奏折。军机处让雍正帝尝到了集中处理奏折的甜头。奏折依然是要皇帝本人先读过，然后皇帝只需要说个大概的处理意见，自有他钦点的几位军机大臣，其实就是秘书，把他的意思润色成文，下发执行。

西北战事平息后，原本临时性质的军机处没有撤消，反而就此固定下来，成为一个专门为皇帝处理奏折的机构。有了军机处，皇帝的负担稍稍减轻，而效率却大大提高，乾纲独断终于不再只是说说而已。奏折制度，实质上是公务的私人化，终于使得中国式的皇权独裁就此达到顶峰。

在复杂精巧的制度安排下，除非皇帝自己放手，皇权不会受到任何来自体制内部的威胁。因此，在清朝前期，没有出现中国历史上常见的权臣、母后、外戚、宦官干政的情况。