军机大臣文庆(1796—1856)很好地解释了为什么清廷不得不依靠汉人精英而非满人，授之以军政要职：“欲办天下大事，当重用汉人。彼皆从田间来，知民疾苦，熟谙情伪。岂若吾辈未出国门一步，懵然于大计者乎？”(薛福成1987：250)

据估计，从1851年到1912年，满人仅占据34.6%的巡抚职位和22.2%的总督职位，而在整个清代，满人占据了57%的巡抚和48.4的总督职位(Rhoads 2000：47—48)。

导致晚清政治中汉人督抚持续占支配地位的原因，首先是他们牢牢控制了取代正规军而成为镇压太平天国主力的私人化兵勇。湘军与正规军的主要区别，是其用私人纽带把不同层级的官兵联结在一起。组建团练时，每一个层级的指挥官都要负责招募下一级的军官，直到10人一队的头领。头领负责从家乡招募士兵，知道下属的住址、父母、性格和能力，士兵要签押保证遵守军队的规定(刘伟2003：119；Kuhn 1970：122—148)。这种组织手段杜绝了绿营常见的士兵战场叛变和违法行为，也使团练沦为地方督抚的私人武装。

团练之所以为督抚们所把持，还因为它能自我维持，无须中央的支持。督抚们须“就地筹饷”，动用所有可能的资源供养自己的团练，比如征收厘金，出售官衔，截留解饷和海关收入，征收田赋附加，等等，前文已述。为了确保筹集到足够的款项并有效地经营管理，各省都建立了由督抚直接控制的财政机构，即粮台或中粮台，可以不经省布政司的监管而分配资金和报销费用。

督抚们不仅控制各省的军务和财政，使它们很大程度上摆脱了中央政府的监督；他们还把亲信安置到本省的重要职位，从而控制了地方政府的人事。

清朝有一个悠久的传统，即各省督抚可以向朝廷举荐任命本省府县的官员；不过，他们的举荐权是有限制的(总督每年推荐3名候选人，巡抚每年推荐2名)(刘子扬1988：35)。在出任两江总督掌管长江下游四省军务之后，曾国藩突破了上述限制，连续举荐一系列职位，囊括从巡抚到布政使和按察使，直到更低层级的官职。只要认为合适，各省巡抚或总督便会设立名目不一的“局”“台”“所”，以负责办理团练后勤以及与战后重建有关的各项具体事务。这些机构都处在正规的政府体制之外，仅向督抚负责。

概言之，在镇压太平天国运动和战后重建的过程中，汉人督抚日显强势，独揽所辖各省的军事、财政和人事权，这是19世纪中叶之前所未曾有过的。他们通过私人关系结成了官僚集团，与过去在清朝政治中一直处于支配地位的满洲贵族分庭抗礼。