黑龙江省人民代表大会常务委员会：

哈尔滨市人大常委会于 2011年7月11日通过《哈尔滨市养犬管理条例》（以下简称“条例”）并于2012年4月1日实施。现在根据《立法法》、《各级人大常委会监督法》、《黑龙江省人大常委会议事规则》等法律、法规规定，将该“条例”及哈尔滨市公安局等部门出台的相关实施办法与国家相关上位法及黑龙江省政府相关规章所抵触之处提请黑龙江省人大常委会，望能够予以纠正。

一、违反《立法法》相关规定

1、“条例”及相关实施办法规定，“禁止饲养烈性犬、大型犬”，已经饲养的应由饲养人在2012年10月1日之前自行处理，否则将予以没收，根据《立法法》第84条之规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”，该“条例”为普遍适用于哈尔滨市范围内的饲养犬类的普遍性规定，不具有特别规定的特征和效力，也不属于“特别法”，因此不应当将哈尔滨市民已饲养的烈性犬及大型犬列入禁止性规定范围之内。

2、根据《立法法》第6条的规定立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。禁养烈性犬，因烈性犬确因遗传、基因等因素具有相当的攻击性，但禁养大型犬如：金毛、萨摩、拉布拉多、秋田、古代牧羊犬、松狮犬完全没有科学依据，哈士奇、金毛等为最不具有攻击性犬种的前几名，如此“最温顺的”都要禁养，完全无科学依据。文明养犬的理念应当是人与犬的和谐相处、自然交融，一刀切的禁养本身就是不文明的！本身也是惰政的一种体现！为了减少自身的工作而范范的不做细化工作，强行的侵犯公民权利的行为，是最不科学的一种乱政行为，这样的地方法规，我认为他是违反《立法法》的，不科学的法规，应当进行修改或废除。

3、超越权限立法。

根据《立法法》第8条第7项规定，基本民事制度只能由国家以法律的形式进行规定，地方性法规无权对其进行调整。哈尔滨市民通过购买、受赠、自养犬只自然繁殖等途径，依据《民法通则》、《物权法》、《合同法》等基本民事法律制度以买卖合同、赠与合同、收取天然孳息等合法方式原始取得或继受取得了作为法律上的“物”----犬只的合法所有权，并依据民事法律制度对物行使占有、使用、收益、处分等权利并具有妥善管理的相关义务，然而“条例”的横空出世，无疑是将具有合法所有权的哈尔滨市市民硬生生的扣上了“非法”的帽子，同时规定了对市民合法所有物予以剥夺所有权的规定完全违反了《立法法》第8条的相关规定属于越权立法，应属无效。

同时，《立法法》第64条的规定，地方法规对于公民施以行政处罚、行政许可应当是基于国家法律、行政法规的规定，对本行政区内具体实行进行具体规定，不能超出国家法律、行政法规的相关规定，而本“条例”已经涉嫌违反了《行政许可法》、《行政处罚法》、《治安处罚法》的相关规定（具体违反事项及理由下详），超越了立法权限应当对相关的条款及其实施 办法予以废止

最后，哈尔滨市公安局等部门不具备接受哈尔滨市人大常委会制定的地方性法规授权的主体资格。公安等机关部门，作为实施机关是具备资格的，但是并不具备《条例》十九条所规定的可以制定禁养范围的主体资格。依据《立法法》第73条的规定，可以根据法律、行政法规和地方性法规制定规章的有权机关只能是“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府”。这里的“人民政府”是一个完整的执行机关主体，不能视为各个政府部门的相加，更不是指其中的某个或某几个政府部门，因此有权力制定禁养范围的最低层级是哈尔滨市人民政府。依据《立法法》也并没有授权和规定允许地方人大将立法解释权予以授权其他机关，而依据《地方人大组织法》的规定，人大常委会也无此项授权的权力，因此公安机关仅有资格依据《条例》去履行“实施机关”的职责，而没有资格去“解释条例”、颁布禁养范围。

二、与《物权法》、《民法通则》、《侵权责任法》、《民事诉讼法》等基本民事法律制度及《道路交通安全法》相冲突

1、《物权法》第一百一十条规定：“有关部门收到遗失物，知道权利人的，应当及时通知其领取；不知道的，应当及时发布招领公告。”第一百一十三条：“遗失物自发布招领公告之日起六个月内无人认领的，归国家所有。” 犬只在我国属于公民、法人所有的物品为法律所规范，那么遗失犬只也应按《物权法》中关于遗失物的规定处理。而“条例“仅仅规定40天的认领期限，显然是有悖物权法的。同时《宪法》及《物权法》、《民法通则》的规定，公民的合法财产受到法律的保护，其依据买卖关系、赠与关系、获得母犬所生的天然孳息所有权等方式，均是我国法律所规定的合法来源与途径，现有饲养拉布拉多、金毛、哈士奇等一般意义上的中型犬，也从未被列入过禁养范围，纵观全国范围内也未见到哪个城市是禁止这部分犬种的，因此应当依据物权法等规定，保护现有公民所饲养宠物的合法所有权。

2、根据《侵权责任法》与《民事诉讼法》规定，饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任，但能够证明损害是因被侵权人故意或者重大过失造成的，可以不承担或者减轻责任。国家基本民事法律已经将动物造成损害区分情况加以规定，而“条例”则一刀切的增加了饲养者的“先行垫付”义务，增加了法律所没有规定的义务，而根据《立法法》规定，基本民事制度是不能由地方性法规进行创设的，同时对于上位法已有规定的，地方性法规不得增加或减少，扩大或缩小相关的范围和责任，此处明显属于违反上位法的情况。同时，《民事诉讼法》中所规定的先于执行案件，包括抚养、赡养费等均未包括此类赔偿金，属于扩大了范围，而全部的侵权责任当中包括环境致害、机动车致害、高度危险作业致害等均没有作出予以垫付的先行义务的规定，只有《道交法》规定机动车致人损害时，交强险予以先行支付的规定，从未有过法规对公民个人作出过这种强制性的先行规定，盖因人身损害赔偿是复杂的侵权关系，不但需要对其原因、结果、行为予以作出法律评价，还需要对其所应承担的相关赔偿的费用的证据作出评价，此种工作不经过法庭质证与辩论最终由司法机关进行裁决，是很难做到公平公正的，现行法律的规定是考虑到了此点的，因此“条例”所规定的不立即送医或立即支付医疗费用即没收犬只并处罚款吊销犬证实际是不分事实、理由与原因的一刀切的强制行为，不但不合乎上位法规定，亦不合理。因此提请对此进行审查。

3、与《道路交通法》及《侵权责任法》相悖

“条例” 第四十二条规定：养犬人未遵守犬只外出规定,致使犬只因交通事故伤亡的，由养犬人自行承担损失。而根据《侵权责任法》规定，发生机动车交通事故应该根据《道交法》规定处理。而《道交法》明确规定发生交通事故的先有保险公司在交强险范围内进行赔付，赔付不足的按照责任比例进行划分，而只有在交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意造成的这种情况下，机动车一方不承担责任。其他情况之下只能是减轻机动车一方的责任。然而“条例”断然的将全部责任推向养犬人此处明显违背了上位法的规定。举例来讲，养犬人在绿灯时在人行横道上带犬行进，未系犬绳，此时有车辆超速闯红灯将犬压死，此种情况下按照《道交法》规定应有司机负全责，而按照“条例”规定因未系犬绳则将由犬主自行承担责任，试问该如何适用法律？试问闯红灯与未牵犬绳到底谁应该负责？谁的社会危害性更大？因此提请对此条予以修改。

三、违反《行政许可法》相关规定

行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。申请准养犬只属于行政许可范围之内，因此其设立和实施均应依据《行政许可法》。

依据《行政许可法》第八条的规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”然而现在的情况是，哈尔滨市曾于2008年给予养犬市民统一给市民所养犬只进行登记并发放《准养证》属于已依法取得的行政许可，同时哈尔滨历来未曾宣布过“大型犬”范围究竟是包含哪些种类，而根据犬类的一般分类而言，拉布拉多、金毛、哈士奇等都应属于中等体态的犬类，因此，根据法不溯及既往的原则与规定和行政许可信赖保护原则的规定，哈尔滨市民已饲养的拉布拉多等犬只不应在此次禁养的范围之内，同时，提请人也希望能够重新审定禁养范围，使得范围具有合理性和科学性。

同时根据《行政许可法》第16条的规定，只有规章及地方性法规可以对行政许可作出补充性规定，但也不得缩小和扩大范围，也只有规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，因此哈尔滨市公安局的补充性规定是无效的，其范围也是扩大范围，更加使得其无效。并且《行政许可法》第18条规定，设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。而《条例》仅规定“禁止饲养烈性犬、大型犬”属于未明确的条件，因为烈性犬与大型犬并非是犬类的专有名词和条目因此以这种规定属于无效的规定，应当予以明确具体标准，并召开科学论证会确定其生物性标准，否则的话此项条款的效力应当予以否定。

再次，根据《行政许可法》规定，起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。哈尔滨市人大在制定此地方性法规之前并未公开召开听证会等听取群众意见，因此在程序上缺乏合法性依据，而哈尔滨市人大官方网站调查结果显示3万余人参与调查，其中2万余人不同意大型犬禁养，因此可以认为此次禁养也有违民意。

四、与黑龙江省人民政府《黑龙江省人民政府关于保留和取消行政审批（许可）事项的决定》

根据《黑龙江省人民政府关于保留和取消行政审批（许可）事项的决定》的规定法律、法规、规章或者国家政策文件新设立、取消或者调整行政审批(许可)事项的，省直有关部门应当报省人民政府备案。未经核准、备案的，不得实施。省人民政府将及时调整行政审批(许可)事项目录，并向社会公示。未经公布保留的行政审批(许可)事项，一律不得实施。经公布取消的行政审批(许可)事项或者公布保留行政审批(许可)事项但取消的年检环节，实施机关应当自本决定公布之日起立即停止实施，不得以任何名义变相实施。

至今我们未见黑龙江省政府对新设的养犬许可予以批准公布，因此，此处不应予以实施，如果实施该行政许可，则与省政府规章相违背，应当予以进行审查。

五、违反《行政处罚法》及《治安处罚法》相关规定

1、根据《行政处罚法》的规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。而哈尔滨市的养犬条例明显的不符合这一规定，饲养大型犬并未有社会危害性，同时，任何一种行为只要行为不当均会有所危害。而予以处罚必须要由立法者根据社会情况、既往经验设置一定的处罚情节，具有一定的性质，这些都不进行细化的规定，只有一句禁养，不禁养就没收的“条例”明显是不符合《行政处罚法》的规定的，任何动物的危害不是看他的体型的，要看这一种类、纲目的性情、习性的。立法者应当分析什么样是惹事的，什么样的方式是应该禁绝的，比如不用狗绳，随意散养，那么可以认为他是有社会危害性的，可以立法去禁止他这种行为予以规范，而不是一刀切的全面禁养，因为“养”本身毫无危害可言，只有“不文明的养”才有社会危害性，而你们立法的时候不考虑此点直接连根挖掉，这样的立法本身就是违反上位法的具体规定和法律原则的，换一个最简单的比方，人有没有犯罪的？有！那么你应该去教育人不犯罪，不违法，做优秀的好公民，只有违法犯罪的人你才去给处罚，这样才符合科学发展观、符合和谐社会的理念。

2、该地方法规违反了《行政处罚法》的规定，乱设行政处罚。

《行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类里规定的“没收”处罚为：没收违法所得、没收非法财物。请问家中饲养的大型犬属于何种？所谓“非法财物”乃是指各级行政机关以及法律法规授权或经依法委托具有行政执法职能的其他组织，在行政执法中依法没收的没有合法依据或者没有合法来源而存在的物品。大型犬并不属于此类范围之内，只要是合法交易的，符合物权法规定的取得方式的都是合法的，哈尔滨市的这种地方规定属于任意扩大了行政处罚的范围！属于违反了上位法而存在的无效规定！

同时法不溯及既往，曾经领取准养证的犬只完全属于合法的存在，如今以此新地方立法撤销合法的行政许可使得公民合法财产被强行归入违法行列，首先有违法律精神，其次是使得政府失去了其公信力，违背了政府对公民的信赖保护原则，丧失了地方立法的权威性和严肃性，法一旦失却了此二性则将使得今后哈尔滨市地方立法会被百姓当做空气一样的去对待，有损我们立法机关、执法机关的权威性。

3、“条例”作为较大市人大所制定的地方性法规，其对于养犬人行政处罚的规定应当是对于上位法和国家权力机关所制定的《行政处罚法》在养犬管理中依据地方实际情况所做具体规定的事项。然而很遗憾的看到包括下至50元，上至2000元的罚款，直至吊销犬证、没收犬只等严重行政处罚均未作出具体明确规定，对于严重的罚款、吊销犬证---行政许可、没收财物---犬只等重大事项，按照处罚法规定应当给予的听证、复议、诉讼、停止执行等权利救济途径均未做具体规定，那么这一的一部地方性法规本身就失去了《立法法》所规定的“具体”规定的事项，反而给予了执法机关更大的空间和违规执法的理由，如此的一部地方性立法，其粗糙的立法技术和内容已经失去了存在的价值和立法的依据，因此对相关条款提请予以审查及纠正。

4、条例所规定的多数情况为《治安处罚法》中有所规定的“扰民行为”，然而在条例中单列出来单独规定行政处罚且其多数罚款标准超过《治安处罚法》规定，此处有违上位法规定，应当予以严格审查。

六、对于该条例所规定管理费问题的异议

1、“条例”规定养犬者首年度收取300元的管理费，今后每年度收取200元管理费，管理费包括免疫、保险、建设、电子芯片费用、尸体无害化处理、留检机构建设等，且管理费为养犬登记的必要前置项目，此处以立法形式规定收费涉嫌违反《行政许可法》的除法律及行政法规以外不得设置收费许可的规定。

2、对于收费项目存在的异议

1）免疫费。“条例”规定，犬只应当在畜牧部门或畜牧部门授权委托的动物诊疗机构接受免疫；同时“条例”规定将逐步实行免疫、登记、收费一站式服务。此处涉嫌违反《行政许可法》中规定的地方性法规禁止对于服务提供者限制及以立法形式进行垄断的相关规定，目前合法的动物门诊均为相关部门审批后予以设立的，其本身已符合设立条件和具有相关资质，如果其经营过程中使用违规药品或不符合质量要求的药品应由相关部门予以查处，而不能以另行授权的方式为今后有可能产生的权力寻租及垄断留下任何的口子，同时动物免疫药品和人员完全可以由市场进行调节，没有必要另设行政性的授权，增设门槛；

而兽药价格根据《价格法》和政府定价、指导价的相关规定，属于市场调节范围之内，其价格具有波动性，受市场影响，如果依照“条例”施行的话，那么产生的情况就是价格的僵化，以及部门利益的产生而导致只升不降的情况产生，必然导致社会矛盾以及失去了本条例规范养犬，全犬免疫的立法初衷，因此此处应当予以修改，由养犬者自行到动物诊疗机构实施免疫，价格由市场调节，将此处于管理费中予以剔除。

2）尸体处理费，尸体处理为一次性活动，而费用完全可以由尸体处理时进行收取，管理费打包为300/200元无明细尸体处理费用为一次性收取还是多次收取，具体价格为多少，使得这部分费用不公开、不透明，收费部门可钻漏洞过大，同时犬类寿命根据饲养环境、种类、血统、是否有意外等均有所不同，如一只小型的吉娃娃犬如生存了15年的极限寿命其所要缴纳的费用必然超过一只仅仅生存了3年的中型犬，但任何计算方式均可知中型犬必然要浪费比小型犬更多的资源去进行无害化处理，然而小型犬却缴纳了15年的尸体处理费，中型犬只缴纳了3年，此处明显是不合理的。特别是提前支付之后必将涉及庞大的利息，此部分如何使用也未明确，此为不合理收费。

3）留检机构建设费用

留检机构为公共设施，其为公共利益所建是城市管理和建设中的一部分，如同火车、高速公路一般，普通公民使用这些公共设施之时并未缴纳铁道费、高速公路费，盖因公共设施的建设源于公民所缴纳税款，而犬类留检机构亦是如此，没有任何理由在公民缴纳税款之后再次缴纳某种公用设施的建设费用。

4）保险费用

保险费用应由保险公司收取，以交强险为例，强制性保险并未在法规中明确规定必须缴纳多少费用，仅为强制性保险规定，因保险费用应由保监会予以指导规定，而保险公司就市场情况和自身经营情况而制定保费，此处强制性规定缴纳费用，既涉嫌垄断又剥夺了养犬者对于保险公司的选择权，应予纠正。

综上所述，现将“条例”所有的问题依据《立法法》规定向黑龙江省人大常委会提交本建议希望黑龙江省人大常委会能够对本建议所提及问题予以审查，并能够及时撤销、修改、纠正该“条例”，并告知我本人审查结论。

                                哈尔滨市民 王秋实

                                     2012-4-23

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