董平

    日前，广西南宁市西乡塘区数家报刊亭，因在门上挂杂志，被城管部门罚款1000元。报刊亭经营业主对此表示不满，认为一直以来都如此摆卖报刊，被罚太“冤”；城管部门回应称，处罚有据可依，且事先已多次劝告未听，最后才实施处罚。（《人民日报》10月28日）
    为什么要罚款？城管队员认为，报刊亭门向外打开，挂着杂志，属于“跨门槛经营”，要罚款。但问题是，报刊亭的杂志是挂在门上的，既不属于店外经营，也不属于占道经营，而且是报刊亭多年的售书习惯。
    可是，城管却称有法可依。《南宁市人民政府关于整治市容环境卫生的通告》第十一条明文规定：“在规划道路红线或者现状道路边线与建筑物外缘之间的开放式场地进行经营、作业、摆放广告牌（灯箱）、展示商品和堆放物品，或者临街店铺经营者跨门槛（窗）经营的，责令改正；拒不改正的，处1000元罚款，并扣押与违法行为有关的物品、工具。”
    从立法的本义来看，禁止临街店铺经营者跨门槛经营，是因为把货物摆放到门槛之外的行为可能会占用公共空间，影响通行秩序。但是，挂在门上的杂志却不会占用公开空间，为什么要禁止呢？
    此次执法与南宁市自今年7月5日起，在建成区范围内开展的市容环境卫生专项整治行动有关。而该行动明确指出，从重处罚的对象，是“损害市容环境卫生的违法行为”。这就框定了治理的目标指向——该整治的，是损害市容卫生的行为，而不宜扩大化。严格执法没有错人，但不能逾越边界。报刊亭开门卖杂志，既不影响市容，无碍观瞻，也不妨害路人安全，为何非得重罚？
    问题的症结在于“跨门槛经营”没有一个科学的鉴定，而手握权力的城管人员有着缺乏制约的自由裁量权。标准尚未厘清，罚款便先行，这不能不说是自由裁量权在作恶。如果说报刊亭门上挂杂志属于跨门槛经营，那么类似跨门槛经营可谓数不胜数，为什么城管单单拿报刊亭开刀？此举给人的感觉是滥权而不是在科学用权，店主显然不是能心悦诚服的。
    过分的自由裁量权，让罚款成为了目的。“罚”的目的本来是为了“管”，然而以罚代管的后果则是将权力变现。由此，必须用制度约束自由裁量权的行使，从源头上和法制上遏制执法的随意性。因此，对城管队伍要建立健全行政执法监督体系，明确自由裁量权的行使范围、方式、方法。同时做好对自由裁量权的司法审查，赋予自由裁量权的可诉性，让百姓知道为什么挨罚，同时有申诉的权利。