首席评论员 姚文晖

    9月2日晚间发生在昆明三市街口的商贩被打事件，让已经悄悄进行了一年的“城管管理权外包”浮出水面。许多昆明市民至此才发觉，街头巷尾屡屡上演的城管与小贩的猫鼠游戏中，那些身穿城管制服的“猫”，其实并非正规的城管执法人员，而是城管部门的“雇佣军”。
    “城管外包”肇始于2007年的深圳，此后，作为“先进经验”迅速被国内许多城市所借鉴。将城市管理工作中的部分职能交由民间企业来承担，被一些地方政府视为城市管理多元化、市场化的有益探索，然而在数年的实践当中，“城管外包”这种模式在一些城市进行得并不顺利，市民褒贬不一，总的来说恶评多于好评。昆明三市街“城管雇佣军”与商贩的冲突，无疑将使人们对“城管外包”投去更多怀疑的目光。
    “城管外包”首先面临的一个问题，就是将城市管理权外包给民间企业，是否具有合法性？
    按照深圳大学管理学院副教授唐娟的说法，“城管外包”的理论基础源自一种名叫“PPP”的公私合营模式，一些城市在“小政府、大社会”的困境下，囿于政府人、财、物等方面的不足，将一些本应由政府提供的公共服务，比如污水处理、公园维护等，通过政府采购、外包等方式，交由民间企业来承担，以提高行政效率。这在许多西方国家都有尝试。
    但这个理论难以完全支撑“城管外包”的合法性。目前的城管工作，兼有为市民提供公共服务、行政管理、行政执法等多种职能，行政管理尤其是行政执法，是法律赋予城管部门的一项公权力，公共服务纵然可以外包，公权力是断断不能外包的。这就像，我们可以理解市政部门在人力不足的情况下，将公园绿化工作交给某个花卉公司来完成，但不能容忍该公司的员工对随意践踏草坪的市民行使处罚权。
    一些尝试“城管外包”的地方城管部门，往往以“服务”和“执法”相分离来解释这种模式的合法性，比如对于违规商贩，“城管雇佣军”只能劝说、疏导，而没有强制扣押物品、罚款等行政执法权，需要采取强制措施的时候，必须由“正规军”出面。殊不知城市管理与小商小贩之间的矛盾，远不是劝说、疏导可以解决的，而且“疏导”本身就带有一定强制性，在实际操作中哪些属于“服务”，哪些属于“执法”，很难有一个明确的界限。发生在昆明三市街的这场冲突中，“城管雇佣军”开着城管巡逻车扣押了摊贩的物品，早已远远超出了“服务”的范畴。
    人们不放心“城管外包”的另一个重要原因是，担心它有可能导致更多的粗暴执法。显而易见的理由是，“正规军”都难以避免的问题，执法素质相对低下的“雇佣军”就可以解决得好吗？其实，素质问题还在其次，更为重要的是，“城管外包”这种模式从某种意义上说，天然造就了“城管雇佣军”的粗暴执法冲动——通常而言，城管部门在考核外包公司时，发现哪里存在占道经营等问题，会扣外包公司的分，这直接关系到外包公司的经费和“城管雇佣军”的收入，为避免出现这种情况，“城管雇佣军”可能将问题简单化、粗暴化，从而引发冲突。
    国内其他城市的深刻教训表明，“城管外包”是一种游走在法律边缘的危险游戏——今年5月12日，郑州市金水区业已实施了一年多的“城管外包”因连续发生6起暴力冲突事件被叫停，当地政府通报中说，金水区违法将城市管理行政执法权承包给物业公司；法定执法主体不作为，造成行政执法缺位；严重违反国务院《全面推进依法行政实施纲要》依法行政的基本要求；利用物业公司“以暴制民”、“以违法制止违法”，严重影响了郑州市对外形象。
    前车之辙，昆明不可以不鉴。改革和创新城市管理模式虽然有必要，但一切探索和尝试必须在法定的范围内进行。从根本上说，城管部门的行政管理权和行政执法权来自于公民权利的让渡和依法授予，如果要更改这些权力的执行主体，哪怕是暂时性的尝试，也应该征得纳税人的同意，在广泛征询民意的基础上经人大讨论审批后方可实施。
    城管部门改革的出路在于，必须由城市管理者向城市服务者的角色转变。这远不是“城管外包”所能替代的。