书记成为学校的一把手后，将发生哪些变化？

2022年1月，中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》，明确提出建立中小学校党组织领导的校长负责制。

今年暑期，不少中小学校迎来了自己的新书记和新校长。从校长负责制到党组织领导的校长负责制，校长和书记的职责怎样划分？这一变化的背后原因有哪些？暗含了国家对基础教育发展怎样的战略布局？这些问题，是所有校长和书记当前急需学习和了解的内容，今天教育要参（ID:JYCK100）将和大家一起来学习了解。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》规定中小学实行校长负责制。在这一体制下，校长处于中心地位，全权负责各项事务；党组织主要从事党务及相关工作，配合校长工作。

2016年6月，中组部、教育部党组发布《关于加强中小学校党的建设工作的意见》(简称2016年《意见》)，虽然其继续沿用“政治核心”定位，并未直接改变校长负责制，但增加了党组织“参与决定重大问题”的表述，扩展了党组织的职权范围，初步改变了中小学治理结构。

2019年6月，《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》第20条规定：“要加强普通高中学校党组织建设，发挥党组织把方向、管大局、保落实的领导作用。”同月，《中共中央、国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》第22条规定要“充分发挥学校党组织领导作用”。相比过去“政治核心”定位对党组织职责的空泛界定，2019年两份“意见”分别对党组织参与高中和初中、小学治理的目标、途径提出了较为具体的更高要求。

2021年11月，中央深改委审议通过《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见(试行)》(以下简称2022年《意见》)，从职责权限、治理结构、决策机制和人事安排等方面系统构建了党组织领导的校长负责制。

为何要如此改变？

为什么要将校长负责制改为党组织领导的校长负责制？这一变迁回应了新时代国家治理何种现实议题，发挥着怎样的治理作用？回答上述问题，必须跳出“就党建谈党建”的误区，从经济社会发展、办学模式变化、教育改革趋势的现实情境中考察它在新时代国家治理中的制度目标和治理效能。

 (一)校长负责制的时代背景

党的十八大以来，党组织领导的校长负责制取代了校长负责制，但不能就此论断过去实行校长负责制欠妥。相反，在很长一段时间里，校长负责制更符合当时办学模式下中小学治理的需要，发挥了较好的治理效能。20世纪末至21世纪初我国大多数中小学规模过小、不能单建党组织，且学校管理事务少、重大事项少、校长实际权力范围有限，校长负责制的治理效率更高。

(二)新挑战呼唤新变化

21世纪以来，中小学办学模式发生巨大变化。在“小校并大校”和“集团化办学”改革浪潮中，中小学数量大幅减少，规模不断扩大，师生和党员数量显著增加，“学校少，规模大，权力多”成了办学模式新特点，中小学治理因此越来越需要党组织领导的校长负责制。

其一，大多数中小学已经具备实行党组织领导的校长负责制的前提条件，即大多数学校都能单建党组织。

其二，学校治理事务特别是重大事项增多，难度显著提升。校长单独负责繁重事务越来越力不从心，中小学迫切需要更完备的治理结构和更规范的决策机制。

其三，校长权力扩大，腐败等风险大幅增加。

其四，教育问题与其他治理难题交织相伴，潜在风险需要提前预防。民众对教育越来越重视，招生等问题日益成为全社会焦点，并与其他治理难题交织相伴。这不仅将中小学置于风口浪尖，稍有不慎更可能对国家治理和社会稳定造成系统性影响。少数超级学校更是拥有极大的影响力，映射出的是校长权力的大小，超级学校的潜在风险显然更大。

(三)横向弥补不足、纵向规范内部机制

1.横向治理：以集体决策限制个人专权，以集体领导弥补个人不足。在校长负责制中，只有校长是决策者，其他副职都只是执行者，决策和执行是分离的，容易发生冲突。而在党组织领导的校长负责制中，采用的是“一人一票”集体决策的表决方式，所有班子成员都既是决策者，也是执行者。相比一把手个人决策然后直接命令副职执行，在各方充分发表意见、协商达成共识基础上的集体决策往往能得到更好执行。

2.纵向治理：从外部监管转向内部制衡。在过去的办学模式下，教育行政部门直接掌控中小学多数重要事务，学校本级主要负责教学和日常管理。但是，这种纵向分权结构不仅难以适应学校规模扩大和集团化办学的新趋势，也不利于激发学校生机活力。因此，将权力从教育行政部门向中小学转移就成为教育改革的基本趋势。教育改革正在赋予中小学更大权力，但中小学需要更完备的治理结构和更规范的决策机制才能用好这些权力。否则，在上级下放权力、放松监管的同时，如果中小学自身没有有效的治理结构和监督制衡机制，那么“学校办学自主权”就很容易演变成“校长不受监督制约的随意用权”，陷入“一管就死、一放就乱”的治理困境。

因此，党组织领导的校长负责制与“落实办学自主权”是相辅相成、共同推进的改革举措，在外部监管放松的同时，要规范内部治理机制，强化内部制衡。

决策机制与人事安排

 (一)重大事项决策机制

在校长负责制下，校长是中小学治理的核心主体，重大事项主要是校长直接决策或校长办公会集体研究、校长个人决策，个人色彩较浓，缺乏规范系统的决策机制，不利于学校有效治理和长远发展。鉴于此，2022年《意见》专门设置第3章“建立健全议事决策制度”，系统改革和规范了决策机制。其要点在于：

1.中小学重大事项决策权完全属于党组织，校长主要负责执行。“校长负责”可以归为三项职权：一是重大事项方案研究拟订。在党组织决策前，一般由校长办公会“研究提出拟由学校党组织讨论决定的重要事项方案”。二是重大事项执行权。三是全面负责重大事项外的日常管理和教学工作。在行使方式上，“校长负责”在前两项职权上对应的是“个人决策”。但决策时依然需要召开集体会议(校长办公会)，2022年《意见》第6条规定：“在广泛听取与会人员意见基础上，对讨论研究的事项作出决定。”不过，在党组织领导的校长负责制下，校长个人决策只能是重大事项的拟表决方案和表决后的执行方案，重大事项本身只能由党组织决策。

2.构建系统的重大事项决策机制。在党组织领导的校长负责制下，中小学多数重大事项决策由党组织和行政班子分工完成，一般包括四个步骤：一是党政领导班子成员提出动议，书记在与校长充分沟通且无重大分歧后，启动决策程序。二是校长办公会研究拟由党组织会议表决的重要事项方案，由校长个人决定。三是党组织会议讨论决定。党组织实行集体决策制，“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党组织会议集体讨论作出决定”。书记只是会议召集和主持人以及决策集体的平等一员，不是独立决策者。四是校长办公会研究落实党组织决策具体措施，校长个人决定，负责执行。

3.党组织直接决策的重大事项。“学校内部组织机构的设置及其负责人的人选”两类事项不需经过校长办公会，由党组织直接决定并执行。相较2016年《意见》赋予党组织“内设机构负责人的教育培养和选拔任用”这一人事权，2022年《意见》又增加了机构设置权。这两类事项的决策流程只有两步：一是动议，二是党组织会议讨论决定。

需要注意几点：首先，这两类事项决策不经过校长办公会，但并非不让行政班子参与。从制度上，党组织至少需要在会前通过两条途径征求行政班子意见。一是书记与校长充分沟通且无重大分歧，二是征求涉及机构或人选的分管副校长(无论是否党员)意见。其次，“下管一级”是我国干部制度的基本规则，因此学校党组织干部任免权对应的是“内设机构负责人”(学校中层干部)，不包括学校党政领导班子，这是上级党组织(教育局党委或区县党委)的职权范围。一些地区在推进党组织领导的校长负责制时提出赋予学校党组织“提名聘任副校长”权力，表面上说是“加强中小学党组织的领导作用”，实则违背了“下管一级”的上位规则，侵蚀了上级党组织的权力。最后，在党组织决策规则上，多数重要事项有半数以上班子成员到会即可召开，干部任免事项“必须有三分之二以上成员到会”。表决时，上述事项都是“简单多数决”。

  (二)人事安排

相比校长负责制，2022年《意见》在人事安排上也作出两项重大调整：

1.明确党组织书记是学校的“一把手”。

2.党员副校长进入党组织班子。2022年《意见》第12条规定：“行政班子副职中的党员一般应当进入党组织班子。”这是更重要的变化，意味着党组织班子人员构成乃至中小学治理结构的基础性变革。在党组织领导的校长负责制下，党组织作为整体嵌入学校治理结构，履行把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实的领导职责，主导治理过程。那么，党组织班子成员就是毫无疑问的学校领导班子成员，显然不能再由年轻教师担任，而是应当让党员副校长进入。

党组织书记如何履职创新

山东省潍坊市教育局党组成员、副局长，潍坊第一中学党委书记井光进，曾先后担任山东省潍坊中学、潍坊北辰中学和潍坊第一中学三所学校的党委书记，基于这三所学校的任职经历，他认为在全面推进中小学校党组织领导的校长负责制背景下，中小学校党组织书记，需要重点抓好以下六个方面的工作。

（一）把握办学方向

作为学校党组织书记，确保正确办学方向是第一位的。办学方向要结合学校实际来谋划推进，具体化落实到位。只有摸透实情，才能把准方向。刚到潍坊中学时，我们便在教职员工中发起了“学校发展的优势有哪些”“学校发展的问题是什么”“下一步怎么干”“我能做什么”四个问题和“安全稳定风险点”“为教师办实事金点子”两个方面的“四问两征集”活动，不仅理清了学校发展面临的具体情况，也基本摸清了教职员工内心的真实期待。

（二）优化治理体系

党组织要引领课堂教学、课程建设等各个领域按照教育规律和育人规律办事。一方面要在课程教学改革中落实，另一方面要靠治理体系的变革来推动。党组织书记要把治理体系变革记在心里、抓在手上，带领和支持校长、教师共同推进治理体系的优化，保障、配合和促进教学改进。

办学章程和行动纲要是一所学校的指南，体现着办学理念和办学追求。调整组织结构是优化治理体系的关键。项目管理是治理中的常用手段。在学校治理中，不能忽视家长的力量。办好学校，离不开众筹社会资源和智慧。

（三）建强人才队伍

学校加强党的建设的重要举措之一就是凝聚人心、鼓舞士气、激发干劲，建设一支担当奉献、改革创新的干部队伍和高素质、专业化的“四有好老师”队伍。要在新教师招聘引进上下功夫，要为教师提供持续的内生动力，为教师发展搭建更多平台。

从学校管理实际来看，职员队伍不容忽视。只有将各方力量都激发出来、凝聚起来，才能形成齐心协力干事业、当先锋的良好局面。

（四）推动育人变革

立德树人是学校的根本任务，如何通过党建工作引领育人变革，回答好“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”的根本问题，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，是党组织书记必须时刻记在心上的大事和要事。首先，要科学研判学校育人工作的“未来路径”。其次，要服务国家选才需要，推动拔尖创新人才培养。再次，要重视学校教研工作，把教研机制创新作为促进学校高质量发展的重要抓手。

（五）抓实思政工作

中小学校思政工作应重点聚焦两个方面内容，一是教师思政，主要是教职工层面；二是思政课程和课程思政，主要是学生层面。为融合两个层面工作，学校还要加强对内对外的宣传工作。

（六）加强自身建设

党组织自身过硬，才能统揽全局、协调各方。学校党组织书记要把加强党组织自身建设摆在前面、抓在手上，聚焦“党的全面领导如何体现、党组织战斗堡垒如何建强、党员先锋模范作用如何发挥”来出题目、建制度、见成效。加强党对学校工作的全面领导，推动党的方针政策在学校层面的转化落实，关键在日常、在经常，重点在制度、在细节。三所学校都以制度建设为主线，将“三重一大”事项集体决策、书记与校长的常态化沟通、重大事项党组织研究前置等制度常态化推进、落实。