“增人不增地、减人不减地”政策的法律承接与长期化

罗   宁

1980年之后，在农村社会的持续发展已经循序渐进的步入到了新阶段之际，必须对于既有农村土地制度加以改变的认知，自然就得以相应不断的、不约而同的、势不可挡的成为了绝大多数农民与高阶领导层的主流性共识。

为此，在广大的农村社会，以农民家庭户为单位，以农村土地按户分别承包的事实为基础，以三十年不变的期限为规范，以农民家庭取得一定数量的土地使用权为内核，以农民拥有、运用到的生产活动自主经营权为实质、以农民再获取到的有限人身自由权为边界，农村土地承包制度，顺势而为的就得以在顺应了绝大多数农民生存发展意愿、需要、利益的普遍现实之中，并在绝大多数农民的热切拥护、真诚支持、积极追求、自觉践行且可以直接受益的基础之上，很快就以无径而走、民心所向、众望所归、水到渠成、瓜熟蒂落的不可逆势态，波澜不惊、势不可挡、持续全面有效的得以落实、奏效在了广大的农村社会之中。

基于此，为了顺应已然在全国农村普遍有效施行土地承包制度，2000年8月全国人大颁布实施了《农村土地承包法》，从而对于已经有效运行了近二十年的农村土地承包制度及其成果，不仅给予了全面、充分的承接、细化与强化。而且，还给予了应有的、必要的合法性支持与肯定。基于此，《农村土地承包法》还特别阐明： “为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法”。

据此，曾经只能长时间的以国家政策形态存续，以行政方式推进、奏效的农村土地承包关系，随之而拥有了必须保持稳定并长期不变的法律规定性。由此，农村土地承包制度必然就能够在全面合法化的基础之上，不仅使得绝大多数农民的生存发展利益，只会被长期稳定的土地承包事实所决定、所制约、所激励。而且，还得以被符合、顺应了绝大多数农民生存发展需要与现实利益的《农村土地承包法》，所确定、规范、支持与保障。当然，更为重要的事实还在于，《农村土地承包法》的颁布施行，既不仅确保了农村土地承包制度的稳定、持久有效成立与普遍奏效，而且还会在法律的全面支持、保障之下，致使农村土地承包制度具备了由国家强制力保障之下的强势合法性。

所以，以《农村土地承包法》的颁布施行为开端，在广大的农村社会，在持有农村户籍的多达数以十亿计的社会成员之中，已经践行了近二十年的，以农民家庭的自主经营为实质的农村土地承包制度，必须不断持续稳定、有序、有效维系的生存发展进程、状况、成效、前景与可持续性，别无选择的就随之而开启了只能在《农村土地承包法》的长期规范、主导之下，进而在农村土地承包制度的具体确定、引领之下，广泛、持续、深入并前所未有的进入到了发展的全新阶段。

不仅如此，因为在《农村土地承包法》颁布施行之前的近二十年间，为了能够顺应绝大多数农民的生存发展需要与意愿，各级政府不仅基于既有的农村土地制度，积极采纳、支持了发自于农民创造性的，以农民家庭为单位承包经营农村土地，以期能够摆脱生存发展困境的可行方法与不懈努力。同时，也是出于有效抑制农村人口快速大幅度增长势头的需要与考量，各级政府在全面支持施行农村土地承包制度的同时，又与当时全面执行中的计划生育政策相配套，制定并严密施以农民家庭为单位的，“增人不增地、减人不减地”的土地承包政策。

因此，不论过去与当今的人们会有怎样不同的感受与理解，已经在农村社会严格施行了四十多年的农村土地承包制度，尤其是已经为《农村土地承包法》所严密确定、规范、保障的农村土地承包关系之中，除了明确的界定、规范了农民家庭按照土地承包合同，以及围绕土地使用权所获取到的各项权利义务之外，依附在土地承包制度之中的“增人不增地、减人不减地”的土地承包政策，在与计划生育政策无缝密切衔接的境界之中，不仅相当普遍的有利于、有益于绝大多数农民家庭的生存发展与持续脱贫，对于农民家庭所相应具有的约束力、制衡效用、调控效果，必定同样也会是强有力和持续强势有效的。

并且，尽管只是内含、依附并硬性体现在农村土地承包制度，以及农村集体组织同农民家庭户所签订的土地承包合同之中，但是，“增人不增地、减人不减地”的土地承包政策，作为间接符合土地承包制度，直接符合计划生育政策的目的性追求、价值依归、核心规范、刚性基础、基本保障、定海神针与强制力的渊源之一，必然就会在农村集体组织同农民家庭户所签订的土地承包合同成立之际，致使所有农民家庭生存发展活动、利益与人口变动的进程与相应结果，别无选择的同样都会被纳入到既能够稳定土地承包制度成效，又会符合计划生育政策所追求的既定目标与人为境界当中去。

事实上，因为农村土地承包制度，以及“增人不增地、减人不减地”的土地承包政策，在当时现实的农民生活境况与农村社会生产力发展基础之上，应该是符合绝大多数农民的现实生存发展需要与基本利益的；应该是可以适宜绝大多数农民的实际承受能力的；应该是能够顺应绝大多数农民渴望尽快摆脱贫困生活现状的本能追求的。所以，以农民家庭为基本单位农村土地承包制度；以遏制人口快速大幅度增长为目标的“增人不增地、减人不减地”的土地承包政策，才得以相应不断的拥有了可行的社会基础；才得以具备了普遍的合法性；才得以无径而走、顺势而为、波澜不惊、普遍顺畅的，具有了能够普遍有益于、有助于绝大多数农民维持生存发展并持续脱贫的诸多可行性、可能性与可持续性。

基于此，在以农民家庭为经营单位的农村土地承包制度，已经被普遍有效的施行了十多年之后，才得以集农村土地承包活动成效之大成并依法颁布实施的《农村土地承包法》，则在广泛、深入、细致的界定、规范了持有农村户籍的社会成员，在承包土地之后所必须稳定、长期承担的各项义务、各项权利的同时，通过以下的条款，进一步依据、按照相关的计划生育规定与目标，持续明确的赋予了“增人不增地、减人不减地”的土地承包政策，以相应的合法性与强制性。

《农村土地承包法》第十二条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。

　
　　第二十条规定：耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

第二十二条规定： 承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。

第二十六条 承包期内，发包方不得收回承包地。
　　承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。
　　承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。

第二十八条规定：　承包期内，发包方不得调整承包地。

第二十九条　下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：

（一）集体经济组织依法预留的机动地；

（二）通过依法开垦等方式增加的；

（三）发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的。

第三十一条　承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。

不言而喻，《农村土地承包法》的上述各项规定，无可置疑的始终都会具有着以国家强制力为后援的施行、保障效力以及相应的普遍约束力。同时，由于已经被颁布并得以全面施行的《农村土地承包法》，确实是能够符合、顺应绝大多数持有农村户籍社会成员的现实生存发展需要与利益的。所以，自然就是可以在已经被绝大多数持有农村户籍的社会成员，予以真诚接受、响应、受益的普遍社会现实生活之中，长期稳定、有序的致使并确保广大的农村社会，以及只能继续在农村之中生存的社会成员，可以继续相对平和、顺畅的生存发展在由《农村土地承包法》所规范、引领的人为社会环境之中。

   基于此，随着《农村土地承包法》所确定、规范、维系、保障、巩固的，以持有农村户籍的社会成员的生存发展格局、现实利益边界与谋生的动态生活成效、状况、境界及其各种相关的可能性、可行性与可持续性，必然只能被各个相关方面的人们，一道不断循序渐进、驾轻就熟、水到渠成、瓜熟蒂落的，不断循序渐进的广泛落实、纳入、延续到只能符合并适应，为《农村土地承包法》所相应确定、造就、规范、主导、引领、强化的，农村社会以及众多农民的现实生存发展轨道之中。据之，现实的农村社会生活现实自然就会成为《农村土地承包法》所要求的相应形态与模样。

与此同时，因为被第一期三十年农村土地承包事态所开启的农村土地制度变更进程；以及由直接体现着计划生育政策核心价值追求的，“增人不增地、减人不减地”的土地承包政策，已经被现行的《农村土地承包法》，全面、有效的给予了必要的承接、包揽、吸纳、概括、提升、细化、完善和法律化，从而必然就相应不断的得到了国家强制力的，全面、充分、有效与可持续的强势支持与有利保障。

所以，先行的农村土地承包制度与“增人不增地、减人不减地”的土地承包政策，不仅已经被《农村土地承包法》的相应条款与施行效用、效能与效果，全面、充分的予以承接和完备。因而在各级政府会农民自治组织同绝大多数持有农村户籍的社会成员，一道不断全面共同落实、施行的社会生活现实之中，事实上已经对于农村社会与绝大多数农民的持续生存发展，相应不断反复的、持续有效的、稳步深入细致的，相应产生并发挥出了俞益更加稳定、更可长期持续奏效的，合法性、操作性、可行性、可持续性、有效性更为有效的多方面社会效用、效益与效果。

基于此，农村土地制度的变更进程与成果，以及直接相关的“增人不增地、减人不减地”土地承包政策，自然就得以持续水到渠成、瓜熟蒂落的，被全面法律化的纳入、概括、规范、提级、升华、演绎到了正在被有效施行的《农村土地承包法》之中，以及由《农村土地承包法》所界定、规范、主导、引领到的，既会相对稳定又可以长期持续的农村社会与无数农民的现实生活之中。