一些经营城市公用事业项目的集团公司，比如法国水务、北京首创、香港煤气等，以集团公司的名义取得城市公用事业项目的特许经营权，并与当地政府签定了特许经营合同。合作的双方，一方是政府，一方是集团公司。政府作为甲方把公用事业项目的经营权授予了作为乙方的集团公司，并与集团公司构成了权利和义务关系。毫无疑问，集团公司作为乙方应当承担和履行公用事业项目特许经营合同中规定的权利和义务。  

    但事实上一些集团公司在取得特许经营权后，采取成立项目公司的运作形式，实施特许经营权赋予的经营业务，由项目公司代表在特许经营合同中签字的乙方进行经营活动。项目公司运作形式，势必造成集团公司与项目公司在权利义务界定并增加政府责任风险。这样的运作方式，必须引起高度关注。 

    项目公司的情况比较复杂，很难进行归类。从投资角度看，项目公司大体存在五种形式，1.全资子公司形式，是集团公司按合同规定的注册资本金，投入全部资金注册成立的；2.控股公司形式，是集团公司按合同规定的注册资本金的一定比例投入，股本在51%以上，形成控股势力并享有决策权；3.参股公司形式，集团公司投入部分资金，往往少于49%,不是大股东，没有决策权；4.合作公司形式，注册资本和建设资金仍由集团公司投入，合作方只以咨询方式合作并分享利益；5.项目经营公司形式，也有叫项目经营部。项目经营公司不具有法人资格，仅作为集团公司履行特许经营合同的内部执行机构。 

    政府把特许经营权授予乙方，乙方可以是集团公司，当然也可以是其它公司。但不管怎么说，是政府与乙方构成了法律上的权利和义务关系，而且只是政府与乙方构成权利义务关系。因为政府没有把特许经营权授予项目公司。政府把特许经营权所以授予乙方，是因为作为乙方的集团公司至少具备三个条件：第一，有丰富的业绩和业内经验；第二，有相当的经济实力和承担风险能力；第三，有较高的公众认可和社会信誉度。项目公司能不能具备这三个条件，能不能承担集团公司所负有的责任和义务，能不能承担相应的投资风险、经营风险和信用风险？很显然，在集团公司和项目公司之间、或在乙方与项目公司之间是不能简单划等号的。正因为如此，对集团公司以项目公司形式运作被授予的特许经营业务，政府要切实加强监管，堵绝违规操作，严格防范风险。 

    项目运作和市场运作的复杂性，决定了对项目公司运作形式正当性判断的复杂性。但上面讲到的五种项目公司运作形式的利弊是显而易见的。 

    1.项目经营公司形式，或项目经营部形式。由于其不具有法人资格，是集团公司内部的实施特许经营项目的执行机构，其所有经营行为都是乙方的不拆不扣的忠实代表，因为发生的所有的问题都是乙方承担责任，所以没有增加和转移风险问题，预期风险都控制在合同预期之内。 

    2.全资子公司形式。集团公司拿出资金注册成立全资的子公司，专门执行集团公司与政府签订的特许经营合同，履行合同中规定的乙方义务，作为集团公司与子公司明确权益和责任的一种经营管理方式，集团公司承担着其全资子公司的连带责任，全资子公司可视为事实上的乙方。但全资子公司作为独立法人，有可能会发生特许经营授权以外的经营风险。这种风险将按照全资子公司、集团公司顺序承担责任。

     3.控股公司形式。虽然集团公司对控股公司的经营拥有决策权，但由于项目公司的部分股权已经变为第三方所有。明显存在着较高风险。第一，从权利风险讲，政府授予的特许经营权按国家规定是不可以转让的。乙方把部分股权给了第三方，就意味着把经营权中的部分权利义务给了第三方，存在着事实上的特许经营权转让。第二，从经营风险讲，特许经营项目的部分股权不在政府与集团公司合同控制的范围之内，存在着第三方将取得的部分股权二次转让或用于投资和抵押等风险。这提高了作为乙方的集团公司的经营风险，进而增加了政府的责任风险。 

    4.参股公司形式。集团公司不能控股，对参股公司的经营活动就会缺乏控制力。集团公司对参股公司在特许经营中发生的成本和造成的损失是不是认帐，如果不认帐谁来买单。处理不好将直接影响到城市公用事业项目的正常运行。在参股公司形式下，第一存在着事实上的特许经营权转让；第二作为乙方的集团公司，不能主张和主持全面履行合同，势必造成政府控制力的下降和政府责任风险的提高。

     5.合作公司形式。注册资本仍由集团公司全额投入。合作方没有资本金投入，也没有赔付准备金，但可以分享特许经营中的利益，只要有利益存在，合作方就会追求利益而形成风险，这实际上是特许经营权益的隐性转让。在经营中出现的损失需要集团公司给付，但政府承担了隐性转让风险。 

    项目公司运作形式情况复杂，不可一概而论。其中有正当行为，有不正当行为，甚至是骗局、是违法行为。城市公用事业项目实行特许经营，风险共担是原则。但政府与集团公司签定的合同中规定的乙方承担的风险是乙方必须承担的，不能变相推给政府或第三方，也不能变相提高政府责任风险。我们可以用下面一个表简单归纳项目公司运作的风险。

项目公司运作风险评价表

    注：左例为项目公司的五种形式

　　对项目公司运作方式的取舍判断要遵循三个原则，第一，项目公司是不是可以拥有乙方所具有的授予条件；第二，项目公司是不是可以承担乙方的全部责任并支付抵押担保；第三，项目公司是不是存在着特许经营权事实转让或特许经营权的部分权益的事实转让。

　　项目公司运作方式，不具备条件的、不能履行乙方全部责任的，造成事实经营权转让的，都不宜实行。一旦实行将意味着在合同之外增加了政府责任风险。在市场运作的现实中，有形形色色的项目公司运作形式，但这5种基本的项目公司运作形式的取舍判断是十分明确的，可供各地参考。公用事业直接关系到公众利益和城市安全，一旦风险发生出现问题，政府是不管也得管。加强政府监管，还要加一条监管内容，对实行项目公司形式运作的，政府要对项目公司的资本构成情况以及项目公司与集团公司的权利义务关系进行监管，以确保城市公用事业特许经营项目安全运行和维护社会公众的利益。

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转载自徐宗威谈市政公用特许经营的博客[http://blog.sina.com.cn/xuzongwei]